前后距离35年的二个言论自由法制研讨会　看台湾媒体管制趋势与侷限／程宗明

源自这个传统，后来美国言论自由的宪法主义，倾向了保障人民有边疆开拓（frontier）主张的生活，与言论竞争的市场理论（marketplace of idea），而且限缩联邦政府进入媒体与言论领域，同时以规定政府不得制定任何法律来节制 「人民或者是资本家」的言论自由，造就了财团扩张垄断媒体的主流架构（却没有限制财团不可侵害言论自由）。这有弊病，直至今日，公共媒体利益缺乏制度性保障，以及没有全国联邦性质的财务资助，导致该国的水准在世界舞台上屈居中下层次。

台湾不同于美国，缺乏如此活力旺盛的民间开拓，以及一种拒斥联邦主义的地方共和自治概念，以致如果让民间商业势力坐大时，反而不具明辩慎思的竞争，或者挑战国家独裁威权倾向的制衡力。

历史上回顾，很明显地台湾民间媒体的活力组合结果，很容易成为执政当权者密友与被收买的标的，过去国民党威权统治期尤然；解严后有线电视集团先投靠国民党财经势力，后来又向民进党的政治山头靠拢，至今都可以看出。尤其，目前在有线电视的新闻频道上，举凡民视、三立、年代、壹电视等都是公然地揭露意识形态上的亲近度，毫不掩饰，以获取当期的政治利益。

那论及台湾的言论自由理想取向，如果仍只停留于提倡美国宪法的主要倡议（Lee C. Bollinger，前哥伦比亚大学法学院院长，1985 年在比较法学会议上提出）：

1. 全力维护真理，让人们自由讨论产生，远胜于政府任何管规。

2. 强调对于不善与不忠诚言论给予容忍，视为有高度治理的谋略。

3. 依恃强而独立的司法体系。

4. 孕育自然成长的有责任感新闻界。

这可能只是一方的期许，难以落实，对于台湾这个政治错乱对立结构中的媒体管制，可能没实质影响力。如果说，从 Jefferson 强调社群利益的言论自由保障，但美国忽视政府制定法律来促进多元自由（positive freedom）之切入来看，我们就能比较理解，当民进党执政推荐中间偏左志士进入文化与媒体政策与管制领域后，他们主张维护言论自由的依据。

本文以下不是要对抗当局管制的意识形态与理念，反而希望能从其思维中，力导管制良方尽出，作有意义且能负责的推动，不致蹉跎时间，反待政权更替来矫正。

从理解资本垄断与政治威权的反对立场上，可知 NCC 目前主责委员其实采取就是积极自由的管制理念，一方面捍卫台湾民主立场，抑制倾中媒体，一方面图导入公共利益标准，改变媒体财团垄断文化意识。看似有社会良心，但是目前在中天关台案例上，应有错置切入取向与混淆改革标的之谬。

首先，NCC 本次对于中天频道的历年表现之数量化评鉴（KPI 检核），来作为是否换照之唯一依据，显然是高度管制。就卫星频道管制之低度性，快速核发程序，就可知 NCC 不从原法与现存媒体生态（频道爆炸与网路声量早超高媒体）来考据。NCC 主委于中天关台裁定后，自己大胆透露希望公广集团能递补一事就可知，委员会是进行「媒体改革」高于「依法管理」，或者说是「造法管理」，有如横材入灶的冲撞。

台湾目前有线广播电视法与相关法律，几乎不具理想公共性格。主管机关借由换照与核定营运计画的行政工具，推动媒体结构性格之改造，是一种错置的颠覆性改革或者破坏式改革，有理想但高风险。

简单来说，台湾目前有线电视系统整体集团，依恃仍有 60% 的市场占有，同时透过各种交叉持股与结盟，将全国套餐定于单一，完全垄断而且超暴有余，这是台湾媒体难能理解的乱象。由于人民只要订购有线电视服务，不分东西南北与主非流族群，都要照单全收这种频道排程（channel listing），这真可宣告全然市场失灵论之产物，即当尽速拆解。

激进者，可以将有线系统收归国有，或者整并成一家给与特许公共责任。渐进者，就是导入数位科技给予观众极大选择权，包含分组付费或者套餐点播（Á La Carte，编按：单点之意），来破解。但是台湾都没有达成，反而去年突然杀出一个公共电视新闻频道标准（benchmarking）之奠定，一方面将有中国利益的频道给予政治性出局，一方面积极透露这个区域经营标准就是公共新闻（impartiality and accuracy）的示范。这样产生两个阶段性意义：

1. 这个新闻区段将持久化（eternality），不须改革只要加入公广集团频道，状似一种类公共新闻必载区（普及指数上的确如此）。

2. 公共性带有一种民主正确性（多数党执政），目前执政党意识型态将有一定优势来掌握这区的言论方位。

就后者而言，这是多党制民主政治对媒体民主化的局限或者责任治理不可回避之处，只是扩展到有线电视这个不属古典稀有资源领域者，其管制代价将很巨大。不是不能，是政府能承诺长期介入吗？

就前者而言，则是改革错乱，反而产生一种政治交叉补贴效应，让目前落后的有线电视生态被恒久化，错谬的是，以交换执政党选重的公共广电经营者，来赚取自己经营的最佳位置。

说到这里，台湾的媒体改革更像一种拼装车，可能美国的言论自由理论都难解。如果只是纳入一个独自（single）的公共利益 KPI 指标业者，没有系统化的配套，应该不难理解，短期内可以达成执政党媒体改革的快速成就感，但是底下无意创造的政治交易（trade-off）岂容忽略？有线电视系统愿意吞下这个横材，放下短期应有获利 (上架费)，难道不会从同一个政治体系中要回来？

届时，公广集团上架只是聊备一格，难有实质影响力，又号称公共新闻频道，可大肆托播现有各种游走边缘的广告产品吗？而有线电视反而取得免死金牌，无须改变频道排程，继续贩卖万年大补帖。

而且更错乱者，就是媒体规管机关发动改革，公广集团自己「相应」整备粮草，打入从未想到的有线电视新闻频道区块，以不对称的经济投资，强吹号角，争取一任的政绩十足，却难说有长久营运的合理性。因为，公共媒体主管机关文化部，完全没有置喙一词，给予长期财务支持，反而静默不语，忌惮于中天关台的政治效应，这种政府部门的分工，令人不解。

一个没有合理的财务制度的公共广电新闻频道，不符国际标准，只能短期创造年度指标达成的烟火，难以说服社会相信这是问责（accountable）无懈可击的十足方案。

当右派自由主义阵营积极吹警号，攻击民进党以国家安全之名限缩异议者空间之实，产生好似美国言论自由宪政主流论的纠正王道，已经成为下一波政权竞夺的思想装备。

另一方面，现阶段民进党政府内中间偏左近社会改革论述当道，不忌讳所谓公权力介入指导，冲破自由主义的网罗，从中剖切让社会民主派的媒体措施着床，但是在一片荒原中，这种改革章法令人疑惑再三。

我大胆问，如果公共新闻频道之 benchmark 是改革有线电视的一种标的，而且是以中天下架作为起步，那下一步 NCC 委员就应该让倾绿新闻频道逐步退场，因为不需要再进行媒体绩效盘点的末节战，而是应立即被矫正，这种违背公共正义期许的媒体结构（单一商业势力与政权挂勾）就该退场。

如果是这样，我相信社会给予现任媒体管制一个认同的公道肯定。但是，应该是极其困难的，因为现有有线电视结构早与民进党政权形成密切交织网络。所以这项媒体改革，很难引发社会全面的赞许及支持。

换句话说，这个改革政策没有完整论述，又持续被政治反对势力指控藉各种口实，打击异议声音所垄罩，如何能畅行至「结构管制」的改造水准呢？即或短期能因人设事，上架一个公共新闻频道，没有长期财务与经营合理性，等到政党轮替后，这个频道应该就会被有线电视集团「自然下架」。

如果是这样预期，根据长年讨论言论自由论坛的光谱来看，就坐实了自由主义（liberalism）根植的信仰议论，政府应该不得以任何抽象的公共利益之名，进行介入改革，而且终将失败。对于媒体乱象，最佳做法就是鼓励更多自由讨论，或者政府资讯透明与主动澄清等作为。

如果对照美国的特有政治经济历史来看，就是没有「结构管制」的切入必要。对照于台湾，近五十年的敏感「中国」因素，造就了国家安全与文化自主等相当正当性的媒体改革，两相来看，开更多言论自由基底的议论与发表会，好像是两个平行世界的开讲。

但是，今天媒体改革与公共媒体壮大，如果作为可以下架倾中媒体的间接口实，则是一个全新的政策冲撞意外，应该没有管制逻辑上的合理性吧。这是 1 月 16 日在台大会议上，应当更要质疑的重点。

台湾大学李鸿禧教授从宪法论观点为台湾党外言论自由运动定论，这样说法至今仍有解释当前局势的效力。图：程宗明提供