Published On: 周一, 三月 15th, 2021

前后距离35年的二个言论自由法制研讨会 看台湾媒体管制趋势与侷限/程宗明

2021 年初这个寒冬,弥漫辐射冷却的空气,与 35 年前一样,同样的台湾大学首府校园,展开了一个同样针对时论与理论的研讨会,诉说言论自由这个世纪缠斗的权利论题。今昔对比,在这个台湾现代国家仅有 50 年历史中,如此循环交替争议视角的光谱,值得警惕。

1985 年在中国比较法学会主办,美国在台的智库组织「亚洲协会」(The Asia Foundation) 协办下,以《中美言论自由法制之比较》为主题办研讨会,这时是台湾冲撞戒严体制的高峰期,言论自由考证案例满地跑,社会有热议又忌惮于当局的镇压,于是在这种组合下召开,选在台大视听教育馆,让一丝媒体民主化的期许,得以绽放二天一宿。

2021 年 1 月 16 日,经过如此多个寒暑,几乎相近之主题再次登场:《新闻自由与言论管制》学术研讨会,这次台大学术分工已繁衍细致化,有社会科学院专门讲堂上架登场。

台湾大学于1985年召开言论自由研讨会。图:程宗明提供

台湾大学于1985年召开言论自由研讨会。图:程宗明提供

台湾大学于2021年再次召开指标性言论自由研讨会 。图:程宗明提供

台湾大学于2021年再次召开指标性言论自由研讨会。图:程宗明提供

 

我们来看一下,首个有关这个议题的主体论文之质疑发言如下:

不但借新闻、杂志、广播、电视等大众传播之经营限制;以及其内容之事前审查、查禁,和事后之行政或刑法惩罚;来事先防堵不同意见之发表,并作事后儆戒与吓阻不同意见之再次发生;而且还会动员新闻、杂志、电视、广播等大众传播,把执政者之思想见解,在全国各地一再反复持续地刊登播报,冀收「洗脑」功能。⋯⋯

但是执政者却滥用「社会秩序」、「公共利益」或「国家安全」等涵义暧昧、范围广泛之「概念」,来堵塞人民之言论出版自由。他们常抽象地泛称「异己意见」为妨害「社会秩序」、有碍「公共利益」或危及「国家安全」,而使之沉默或消灭。⋯⋯ (李鸿禧,1985,言论出版自由之民主宪政意义)

以上的描述,千真万确地形容当年国民党戒严时期,对于言论管制铺天盖地的布局,还有形成异议者心生恐惧的架构。但是相当惊人地,居然有一种趋势化的印象,好像捕捉近两年来台湾现存言论自由冲撞的景象,成为部分写照。这似乎就是这个一月份召开会议的缘由考据,难道我们的言论自由与管制走回头路了吗?

李鸿禧教授当年在比较法学会议上,作为开幕致词人,并将他的论点放入开会资料,成为一个参考重作。之后,这个比较法研讨会,引介三位美国法律学者,分别以「美国言论自由与新闻理论之演变」、「美国诽谤法变迁的社会效果」、「言论自由与国家安全之反思」等三种法学论说作发表。

但是相当大的重头戏,反而是国内政情与言论事件的评析,诸如谢长廷李胜雄(党外活动演说者与接办言论官司的被告律师)、黄尔璇(东吴大学政治系解聘事件的受害者,后来转身为公职候选人)。这场会议安排显然透过「外国和尚」的庇护效应,让批判国民党威权专政侵害言论自由问题,得以正式于大学殿堂中列案讨论,并且有效启蒙学生世代。

35 年后,「类似」的场景,也好像发生。类似之处,在主题上,设定「新闻自由与管制」的形而上层次的讨论,涵盖传播与法律研究观点探讨媒体管制的理论,不过实际发表诸多篇幅,直指中天新闻频道卫星执照换照风波,以及政府机关诉请法院或警察机构就「假新闻」事件,将国民个人视为被告移送法办。这种以共通理论的主题召开场次,但是针对近期的言论自由政治事件作探讨,可谓政治性动员下的学术性严谨论辩会议。

但是,台湾显然进步,今日这样的会议无须再由美国的专家学者与会,取得正当性,以及进入校园的通行证。1 月份在台湾大学的会议,清一色都是本国学有专精、也有丰富涉外经验的研究者。我们的确不能简化至这是历史再现的征兆,但是的确有前兆的类似轨迹。

1985年「中美言论自由法治之比较」研讨会论题。图:程宗明提供

1985年「中美言论自由法治之比较」研讨会论题。图:程宗明提供

2021年「新闻自由与言论管制」研讨会论题。图:程宗明提供

2021年「新闻自由与言论管制」研讨会论题。图:程宗明提供

 

我举出这个会议,与历史交叉考量下的重点:

1. 中国因素,导致言论应该被给予限缩(OTT TV 专法对于爱奇艺营运的下架)、中国出版品进口代理审查的落实化(重燃 30 年前的规范)、防卫性民主观念的推广(如果国民党党国戒严时代为国家安全导入「明显而立即之危险」原则)。

2. 撤照效应,中天撤照下架 (如党外时代杂志被查禁、报禁限制经营者牌照数量变成奇货可居),政治意见消音。

3. 管制理由上的明显不合理性与不公平性。法律管制意义要看似「合理」,目前以中天案例来说,有实质上的违规案件与内控受批评的控诉,这些数量化直指可予议处。

但是,被处理媒体的高度政治冲突性,却更明显,意识形态与民进党当局显然对立。相关现象如果置换到 1980 年代的党外杂志内容的查证与流言品质上争议,以致可以屡屡被查禁,是合理的,但更是凸显当时国民党不容政治上异议与反对言论的铁证,这项政治常识远高过于违规资料性考证的意义。这种不合理性正是当年李鸿禧教授高度批判国民党的依据,反而于现在这个实例中,又再次出现。

充其量,这个两相对照的会议,如果举办与参与发言的学者,都是期待他们心中的理想民主,可以最大包容的政治雅量,推动自由讨论来消弭言论乱象,而非动辄诉诸公部门的管制效果来消音,我相信有几个现象值得在历史对照后定论:

1. 这是一种政治上的学术严谨动员,是让政治议论进入开放讨论系统检视,实为必要的政治对抗中的活塞功能,值得肯定。

2. 该举办团体与出席学者,则展现一种政治行动,有助我们认识在民主议坛上,各自理念所恃;另一方面,也是鼓励学者积极走向社会大众,建立公共政策议题设定与辩论,让学术有民主生机的积极态度,而非自我封闭于象牙塔的呓语

3. 为了加增自我论述的正当性,会大量援引国际比较案例,特别是美国宪法第一条修正案以来的法统,有助于国民对于国际发展的管窥 (但也有弊病,容后再论)。

4. 这种学术会议本身有言论的正当性(legitimacy),易于被民主传媒引述,成为外延的政治社会化效果。如中国比较法学会议论,被《自立晚报》引述(1985 年 12 月 12 日) :该会议经美国专家会诊,提出言论问题回归司法,不当查禁不同声音,反当鼓励自由辩论,同时不可全凭管制的自由心证,并禁绝军事介入;台湾大学与理论法律事务所举办管制研讨会,被《联合报》引述(2021 年 1 月 17 日):包含中天关台行政程序有瑕疵,政治运作明显,政府独立性不足。

1985 年会后自立晚报报导。图:程宗明提供

1985 年会后自立晚报报导。图:程宗明提供

2021 年会后联合报报导。图:程宗明提供

2021 年会后联合报报导。图:程宗明提供

 

新闻媒体运作有高度政治性,而言论自由是一个动态的争取过程,社会议论这个议题与媒体之间互动,本来就是一个高度社会化的过程,这是良性互动远胜于静默无声。

论题交锋见核心争议

如前段文说,长期台湾强调美国宪法第一条修正案以来的言论自由保障,有认识上的盲点,以致长期研讨也无法划清言论自由的管制界线。从政治经济学的历史观来看(引述 Thomas G. Guback 分析),美国的言论自由缘起,并非意见自由市场的理解,而是「人民的自由」之共和派(republicanism)理想。

英国人 John Milton 发表《论出版自由》(Areopagitica: A speech of Mr. John Milton for the liberty of unlicensed printing to the Parliament of England)与美开国元老 Thomas Jefferson 提出「自由报业」概念(编按:杰佛逊说:「民意是我们政府的基础,所以首要目标是维护这一权利。如果由我来决定我们是要一个没有报纸的政府还是没有政府的报纸,我将毫不犹豫地选择后者」),他们都认为言论自由的保障是有条件的,包含前者认定自由最终归于「有良心的宗教正直人」,后者认为自由的运作当属「有社区意识与链结的有机团体」,贬抑政府领域与商业领域有这种自由领域。

美国今日世界社很早就在台湾透过出版教育言论自由的理论。图:程宗明提供

美国今日世界社很早就在台湾透过出版教育言论自由的理论。图:程宗明提供

一直到 1995 年美国的社会主义学者才著书批判其论述。图:程宗明提供

一直到 1995 年美国的社会主义学者才著书批判其论述。图:程宗明提供

 

源自这个传统,后来美国言论自由的宪法主义,倾向了保障人民有边疆开拓(frontier)主张的生活,与言论竞争的市场理论(marketplace of idea),而且限缩联邦政府进入媒体与言论领域,同时以规定政府不得制定任何法律来节制 「人民或者是资本家」的言论自由,造就了财团扩张垄断媒体的主流架构(却没有限制财团不可侵害言论自由)。这有弊病,直至今日,公共媒体利益缺乏制度性保障,以及没有全国联邦性质的财务资助,导致该国的水准在世界舞台上屈居中下层次。

台湾不同于美国,缺乏如此活力旺盛的民间开拓,以及一种拒斥联邦主义的地方共和自治概念,以致如果让民间商业势力坐大时,反而不具明辩慎思的竞争,或者挑战国家独裁威权倾向的制衡力。

历史上回顾,很明显地台湾民间媒体的活力组合结果,很容易成为执政当权者密友与被收买的标的,过去国民党威权统治期尤然;解严后有线电视集团先投靠国民党财经势力,后来又向民进党的政治山头靠拢,至今都可以看出。尤其,目前在有线电视的新闻频道上,举凡民视、三立、年代、壹电视等都是公然地揭露意识形态上的亲近度,毫不掩饰,以获取当期的政治利益。

那论及台湾的言论自由理想取向,如果仍只停留于提倡美国宪法的主要倡议(Lee C. Bollinger,前哥伦比亚大学法学院院长,1985 年在比较法学会议上提出):

1. 全力维护真理,让人们自由讨论产生,远胜于政府任何管规。

2. 强调对于不善与不忠诚言论给予容忍,视为有高度治理的谋略。

3. 依恃强而独立的司法体系。

4. 孕育自然成长的有责任感新闻界。

这可能只是一方的期许,难以落实,对于台湾这个政治错乱对立结构中的媒体管制,可能没实质影响力。如果说,从 Jefferson 强调社群利益的言论自由保障,但美国忽视政府制定法律来促进多元自由(positive freedom)之切入来看,我们就能比较理解,当民进党执政推荐中间偏左志士进入文化与媒体政策与管制领域后,他们主张维护言论自由的依据。

推动有意义且能负责的管制

本文以下不是要对抗当局管制的意识形态与理念,反而希望能从其思维中,力导管制良方尽出,作有意义且能负责的推动,不致蹉跎时间,反待政权更替来矫正。

从理解资本垄断与政治威权的反对立场上,可知 NCC 目前主责委员其实采取就是积极自由的管制理念,一方面捍卫台湾民主立场,抑制倾中媒体,一方面图导入公共利益标准,改变媒体财团垄断文化意识。看似有社会良心,但是目前在中天关台案例上,应有错置切入取向与混淆改革标的之谬。

首先,NCC 本次对于中天频道的历年表现之数量化评鉴(KPI 检核),来作为是否换照之唯一依据,显然是高度管制。就卫星频道管制之低度性,快速核发程序,就可知 NCC 不从原法与现存媒体生态(频道爆炸与网路声量早超高媒体)来考据。NCC 主委于中天关台裁定后,自己大胆透露希望公广集团能递补一事就可知,委员会是进行「媒体改革」高于「依法管理」,或者说是「造法管理」,有如横材入灶的冲撞。

台湾目前有线广播电视法与相关法律,几乎不具理想公共性格。主管机关借由换照与核定营运计画的行政工具,推动媒体结构性格之改造,是一种错置的颠覆性改革或者破坏式改革,有理想但高风险。

简单来说,台湾目前有线电视系统整体集团,依恃仍有 60% 的市场占有,同时透过各种交叉持股与结盟,将全国套餐定于单一,完全垄断而且超暴有余,这是台湾媒体难能理解的乱象。由于人民只要订购有线电视服务,不分东西南北与主非流族群,都要照单全收这种频道排程(channel listing),这真可宣告全然市场失灵论之产物,即当尽速拆解。

激进者,可以将有线系统收归国有,或者整并成一家给与特许公共责任。渐进者,就是导入数位科技给予观众极大选择权,包含分组付费或者套餐点播(Á La Carte,编按:单点之意),来破解。但是台湾都没有达成,反而去年突然杀出一个公共电视新闻频道标准(benchmarking)之奠定,一方面将有中国利益的频道给予政治性出局,一方面积极透露这个区域经营标准就是公共新闻(impartiality and accuracy)的示范。这样产生两个阶段性意义:

1. 这个新闻区段将持久化(eternality),不须改革只要加入公广集团频道,状似一种类公共新闻必载区(普及指数上的确如此)。

2. 公共性带有一种民主正确性(多数党执政),目前执政党意识型态将有一定优势来掌握这区的言论方位。

就后者而言,这是多党制民主政治对媒体民主化的局限或者责任治理不可回避之处,只是扩展到有线电视这个不属古典稀有资源领域者,其管制代价将很巨大。不是不能,是政府能承诺长期介入吗?

就前者而言,则是改革错乱,反而产生一种政治交叉补贴效应,让目前落后的有线电视生态被恒久化,错谬的是,以交换执政党选重的公共广电经营者,来赚取自己经营的最佳位置。

说到这里,台湾的媒体改革更像一种拼装车,可能美国的言论自由理论都难解。如果只是纳入一个独自(single)的公共利益 KPI 指标业者,没有系统化的配套,应该不难理解,短期内可以达成执政党媒体改革的快速成就感,但是底下无意创造的政治交易(trade-off)岂容忽略?有线电视系统愿意吞下这个横材,放下短期应有获利 (上架费),难道不会从同一个政治体系中要回来?

届时,公广集团上架只是聊备一格,难有实质影响力,又号称公共新闻频道,可大肆托播现有各种游走边缘的广告产品吗?而有线电视反而取得免死金牌,无须改变频道排程,继续贩卖万年大补帖。

而且更错乱者,就是媒体规管机关发动改革,公广集团自己「相应」整备粮草,打入从未想到的有线电视新闻频道区块,以不对称的经济投资,强吹号角,争取一任的政绩十足,却难说有长久营运的合理性。因为,公共媒体主管机关文化部,完全没有置喙一词,给予长期财务支持,反而静默不语,忌惮于中天关台的政治效应,这种政府部门的分工,令人不解。

一个没有合理的财务制度的公共广电新闻频道,不符国际标准,只能短期创造年度指标达成的烟火,难以说服社会相信这是问责(accountable)无懈可击的十足方案。

当右派自由主义阵营积极吹警号,攻击民进党以国家安全之名限缩异议者空间之实,产生好似美国言论自由宪政主流论的纠正王道,已经成为下一波政权竞夺的思想装备。

另一方面,现阶段民进党政府内中间偏左近社会改革论述当道,不忌讳所谓公权力介入指导,冲破自由主义的网罗,从中剖切让社会民主派的媒体措施着床,但是在一片荒原中,这种改革章法令人疑惑再三。

我大胆问,如果公共新闻频道之 benchmark 是改革有线电视的一种标的,而且是以中天下架作为起步,那下一步 NCC 委员就应该让倾绿新闻频道逐步退场,因为不需要再进行媒体绩效盘点的末节战,而是应立即被矫正,这种违背公共正义期许的媒体结构(单一商业势力与政权挂勾)就该退场。

如果是这样,我相信社会给予现任媒体管制一个认同的公道肯定。但是,应该是极其困难的,因为现有有线电视结构早与民进党政权形成密切交织网络。所以这项媒体改革,很难引发社会全面的赞许及支持。

换句话说,这个改革政策没有完整论述,又持续被政治反对势力指控藉各种口实,打击异议声音所垄罩,如何能畅行至「结构管制」的改造水准呢?即或短期能因人设事,上架一个公共新闻频道,没有长期财务与经营合理性,等到政党轮替后,这个频道应该就会被有线电视集团「自然下架」。

如果是这样预期,根据长年讨论言论自由论坛的光谱来看,就坐实了自由主义(liberalism)根植的信仰议论,政府应该不得以任何抽象的公共利益之名,进行介入改革,而且终将失败。对于媒体乱象,最佳做法就是鼓励更多自由讨论,或者政府资讯透明与主动澄清等作为。

如果对照美国的特有政治经济历史来看,就是没有「结构管制」的切入必要。对照于台湾,近五十年的敏感「中国」因素,造就了国家安全与文化自主等相当正当性的媒体改革,两相来看,开更多言论自由基底的议论与发表会,好像是两个平行世界的开讲。

但是,今天媒体改革与公共媒体壮大,如果作为可以下架倾中媒体的间接口实,则是一个全新的政策冲撞意外,应该没有管制逻辑上的合理性吧。这是 1 月 16 日在台大会议上,应当更要质疑的重点。

台湾大学李鸿禧教授从宪法论观点为台湾党外言论自由运动定论,这样说法至今仍有解释当前局势的效力。图:程宗明提供

台湾大学李鸿禧教授从宪法论观点为台湾党外言论自由运动定论,这样说法至今仍有解释当前局势的效力。图:程宗明提供

 

当年,李鸿禧教授应该是以宪法教授的身分,作为先锋来包容并肯定台湾党外政论杂志的民主意义,并警告政府管制上的「表面」不可合理性的危机,而且一语成真。如今状似历史再现,民进党政府对于管制决策造成异议性新闻频道下架,此一在便利考量上消音的结果,则要戒慎社会的不平之动荡,危及自己治理的合法性。李教授恳切建言,如果也反身用在民进党身上,可是一大讽刺。

当然,NCC 是依据通讯传播基本法规范下之独立机关,断不可说是政党的意志执行者,但是民主社会凡是国会政治制衡下的产物,必然有影响度,翻开 1982 年张继高先生(编按:曾任《民生报》总主笔、筹组公共电视台的重要人物)的诠释有言:

这是一种极高的政治艺术运作,答案是:绝不直接管,但可以影响。⋯⋯由上面的基层关系可以看得出:听众→国会→法律→政府→电视公司→听众,已经形成一个「五环制衡」。

近年来,NCC 的组成方式,如同国会决定董事会之公共电视、原住民族文化事业基金会、客家公共传播基金会等设立规格,断不能说完全自主,不受执政党影响。NCC 期许媒体改革之效内化在有线电视新闻频道产业上,虽然是开启了小国台湾的媒体文化自主与体质精进之门,但是如今好像开门揖盗了一种威权幽灵的附身,真要警觉,而且短期创举,绝非结构改造。

最后再以李鸿禧当年一段排解言论管制纷争的劝言为终,期许历史不可再现:

此时必须有适当机关以适当程序,来合理而公正的就各种价值之对立加以协调;以免言论出版自由之价值,与其他个人、社会或国家价值,龃龉对抗不已;⋯⋯

言论自由的讲题总是在民主社会中之热议度上爆表。图:程宗明提供

言论自由的讲题总是在民主社会中之热议度上爆表。图:程宗明提供

 

 

作者为公共电视研究员、媒体改造学社成员

本文由《卓越新闻电子报》与媒体改造学社合作刊登。

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程 宗明

程 宗明

研究员 at 财团法人公共电视文化事业基金会
从高教毕业进入媒体工作,我一直在追寻返回现代化的传媒建构,相应国际趋势的变与不变;我常说自己的工作内涵:以国际知识网络助公传媒研发政策拟定、串连公共利益为核心之广电开发伙伴关系、提供教育训练资讯与建置资料库、促进公传媒之产学交流、协助公共电视董事会与企业之合作发展与监督、推动台湾以广电产业发展实绩走入国际社会;这些说起来振振有词,但是今世代是否还能被感动?这是别人对我的疑惑年代,也是我的不惑年代。台湾还有机会吗?我在找答案。

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