Published On: 週一, 三月 15th, 2021

前後距離35年的二個言論自由法制研討會 看台灣媒體管制趨勢與侷限/程宗明

2021 年初這個寒冬,瀰漫輻射冷卻的空氣,與 35 年前一樣,同樣的台灣大學首府校園,展開了一個同樣針對時論與理論的研討會,訴說言論自由這個世紀纏鬥的權利論題。今昔對比,在這個台灣現代國家僅有 50 年歷史中,如此循環交替爭議視角的光譜,值得警惕。

1985 年在中國比較法學會主辦,美國在台的智庫組織「亞洲協會」(The Asia Foundation) 協辦下,以《中美言論自由法制之比較》為主題辦研討會,這時是台灣衝撞戒嚴體制的高峰期,言論自由考證案例滿地跑,社會有熱議又忌憚於當局的鎮壓,於是在這種組合下召開,選在台大視聽教育館,讓一絲媒體民主化的期許,得以綻放二天一宿。

2021 年 1 月 16 日,經過如此多個寒暑,幾乎相近之主題再次登場:《新聞自由與言論管制》學術研討會,這次台大學術分工已繁衍細緻化,有社會科學院專門講堂上架登場。

台灣大學於1985年召開言論自由研討會。圖:程宗明提供

台灣大學於1985年召開言論自由研討會。圖:程宗明提供

台灣大學於2021年再次召開指標性言論自由研討會 。圖:程宗明提供

台灣大學於2021年再次召開指標性言論自由研討會。圖:程宗明提供

 

我們來看一下,首個有關這個議題的主體論文之質疑發言如下:

不但借新聞、雜誌、廣播、電視等大眾傳播之經營限制;以及其內容之事前審查、查禁,和事後之行政或刑法懲罰;來事先防堵不同意見之發表,並作事後儆戒與嚇阻不同意見之再次發生;而且還會動員新聞、雜誌、電視、廣播等大眾傳播,把執政者之思想見解,在全國各地一再反覆持續地刊登播報,冀收「洗腦」功能。⋯⋯

但是執政者卻濫用「社會秩序」、「公共利益」或「國家安全」等涵義曖昧、範圍廣泛之「概念」,來堵塞人民之言論出版自由。他們常抽象地泛稱「異己意見」為妨害「社會秩序」、有礙「公共利益」或危及「國家安全」,而使之沉默或消滅。⋯⋯ (李鴻禧,1985,言論出版自由之民主憲政意義)

以上的描述,千真萬確地形容當年國民黨戒嚴時期,對於言論管制鋪天蓋地的布局,還有形成異議者心生恐懼的架構。但是相當驚人地,居然有一種趨勢化的印象,好像捕捉近兩年來台灣現存言論自由衝撞的景象,成為部分寫照。這似乎就是這個一月份召開會議的緣由考據,難道我們的言論自由與管制走回頭路了嗎?

李鴻禧教授當年在比較法學會議上,作為開幕致詞人,並將他的論點放入開會資料,成為一個參考重作。之後,這個比較法研討會,引介三位美國法律學者,分別以「美國言論自由與新聞理論之演變」、「美國誹謗法變遷的社會效果」、「言論自由與國家安全之反思」等三種法學論說作發表。

但是相當大的重頭戲,反而是國內政情與言論事件的評析,諸如謝長廷李勝雄(黨外活動演說者與接辦言論官司的被告律師)、黃爾璇(東吳大學政治系解聘事件的受害者,後來轉身為公職候選人)。這場會議安排顯然透過「外國和尚」的庇護效應,讓批判國民黨威權專政侵害言論自由問題,得以正式於大學殿堂中列案討論,並且有效啟蒙學生世代。

35 年後,「類似」的場景,也好像發生。類似之處,在主題上,設定「新聞自由與管制」的形而上層次的討論,涵蓋傳播與法律研究觀點探討媒體管制的理論,不過實際發表諸多篇幅,直指中天新聞頻道衞星執照換照風波,以及政府機關訴請法院或警察機構就「假新聞」事件,將國民個人視為被告移送法辦。這種以共通理論的主題召開場次,但是針對近期的言論自由政治事件作探討,可謂政治性動員下的學術性嚴謹論辯會議。

但是,台灣顯然進步,今日這樣的會議無須再由美國的專家學者與會,取得正當性,以及進入校園的通行證。1 月份在台灣大學的會議,清一色都是本國學有專精、也有豐富涉外經驗的研究者。我們的確不能簡化至這是歷史再現的徵兆,但是的確有前兆的類似軌跡。

1985年「中美言論自由法治之比較」研討會論題。圖:程宗明提供

1985年「中美言論自由法治之比較」研討會論題。圖:程宗明提供

2021年「新聞自由與言論管制」研討會論題。圖:程宗明提供

2021年「新聞自由與言論管制」研討會論題。圖:程宗明提供

 

我舉出這個會議,與歷史交叉考量下的重點:

1. 中國因素,導致言論應該被給予限縮(OTT TV 專法對於愛奇藝營運的下架)、中國出版品進口代理審查的落實化(重燃 30 年前的規範)、防衞性民主觀念的推廣(如果國民黨黨國戒嚴時代為國家安全導入「明顯而立即之危險」原則)。

2. 撤照效應,中天撤照下架 (如黨外時代雜誌被查禁、報禁限制經營者牌照數量變成奇貨可居),政治意見消音。

3. 管制理由上的明顯不合理性與不公平性。法律管制意義要看似「合理」,目前以中天案例來說,有實質上的違規案件與內控受批評的控訴,這些數量化直指可予議處。

但是,被處理媒體的高度政治衝突性,卻更明顯,意識形態與民進黨當局顯然對立。相關現象如果置換到 1980 年代的黨外雜誌內容的查證與流言品質上爭議,以致可以屢屢被查禁,是合理的,但更是凸顯當時國民黨不容政治上異議與反對言論的鐵證,這項政治常識遠高過於違規資料性考證的意義。這種不合理性正是當年李鴻禧教授高度批判國民黨的依據,反而於現在這個實例中,又再次出現。

充其量,這個兩相對照的會議,如果舉辦與參與發言的學者,都是期待他們心中的理想民主,可以最大包容的政治雅量,推動自由討論來消弭言論亂象,而非動輒訴諸公部門的管制效果來消音,我相信有幾個現象值得在歷史對照後定論:

1. 這是一種政治上的學術嚴謹動員,是讓政治議論進入開放討論系統檢視,實為必要的政治對抗中的活塞功能,值得肯定。

2. 該舉辦團體與出席學者,則展現一種政治行動,有助我們認識在民主議壇上,各自理念所恃;另一方面,也是鼓勵學者積極走向社會大眾,建立公共政策議題設定與辯論,讓學術有民主生機的積極態度,而非自我封閉於象牙塔的囈語

3. 為了加增自我論述的正當性,會大量援引國際比較案例,特別是美國憲法第一條修正案以來的法統,有助於國民對於國際發展的管窺 (但也有弊病,容後再論)。

4. 這種學術會議本身有言論的正當性(legitimacy),易於被民主傳媒引述,成為外延的政治社會化效果。如中國比較法學會議論,被《自立晚報》引述(1985 年 12 月 12 日) :該會議經美國專家會診,提出言論問題回歸司法,不當查禁不同聲音,反當鼓勵自由辯論,同時不可全憑管制的自由心證,並禁絕軍事介入;台灣大學與理論法律事務所舉辦管制研討會,被《聯合報》引述(2021 年 1 月 17 日):包含中天關台行政程序有瑕疵,政治運作明顯,政府獨立性不足。

1985 年會後自立晚報報導。圖:程宗明提供

1985 年會後自立晚報報導。圖:程宗明提供

2021 年會後聯合報報導。圖:程宗明提供

2021 年會後聯合報報導。圖:程宗明提供

 

新聞媒體運作有高度政治性,而言論自由是一個動態的爭取過程,社會議論這個議題與媒體之間互動,本來就是一個高度社會化的過程,這是良性互動遠勝於靜默無聲。

論題交鋒見核心爭議

如前段文說,長期台灣強調美國憲法第一條修正案以來的言論自由保障,有認識上的盲點,以致長期研討也無法劃清言論自由的管制界線。從政治經濟學的歷史觀來看(引述 Thomas G. Guback 分析),美國的言論自由緣起,並非意見自由市場的理解,而是「人民的自由」之共和派(republicanism)理想。

英國人 John Milton 發表《論出版自由》(Areopagitica: A speech of Mr. John Milton for the liberty of unlicensed printing to the Parliament of England)與美開國元老 Thomas Jefferson 提出「自由報業」概念(編按:傑佛遜說:「民意是我們政府的基礎,所以首要目標是維護這一權利。如果由我來決定我們是要一個沒有報紙的政府還是沒有政府的報紙,我將毫不猶豫地選擇後者」),他們都認為言論自由的保障是有條件的,包含前者認定自由最終歸於「有良心的宗教正直人」,後者認為自由的運作當屬「有社區意識與鏈結的有機團體」,貶抑政府領域與商業領域有這種自由領域。

美國今日世界社很早就在台灣透過出版教育言論自由的理論。圖:程宗明提供

美國今日世界社很早就在台灣透過出版教育言論自由的理論。圖:程宗明提供

一直到 1995 年美國的社會主義學者才著書批判其論述。圖:程宗明提供

一直到 1995 年美國的社會主義學者才著書批判其論述。圖:程宗明提供

 

源自這個傳統,後來美國言論自由的憲法主義,傾向了保障人民有邊疆開拓(frontier)主張的生活,與言論競爭的市場理論(marketplace of idea),而且限縮聯邦政府進入媒體與言論領域,同時以規定政府不得制定任何法律來節制 「人民或者是資本家」的言論自由,造就了財團擴張壟斷媒體的主流架構(卻沒有限制財團不可侵害言論自由)。這有弊病,直至今日,公共媒體利益缺乏制度性保障,以及沒有全國聯邦性質的財務資助,導致該國的水準在世界舞台上屈居中下層次。

台灣不同於美國,缺乏如此活力旺盛的民間開拓,以及一種拒斥聯邦主義的地方共和自治概念,以致如果讓民間商業勢力坐大時,反而不具明辯慎思的競爭,或者挑戰國家獨裁威權傾向的制衡力。

歷史上回顧,很明顯地台灣民間媒體的活力組合結果,很容易成為執政當權者密友與被收買的標的,過去國民黨威權統治期尤然;解嚴後有線電視集團先投靠國民黨財經勢力,後來又向民進黨的政治山頭靠攏,至今都可以看出。尤其,目前在有線電視的新聞頻道上,舉凡民視、三立、年代、壹電視等都是公然地揭露意識形態上的親近度,毫不掩飾,以獲取當期的政治利益。

那論及台灣的言論自由理想取向,如果仍只停留於提倡美國憲法的主要倡議(Lee C. Bollinger,前哥倫比亞大學法學院院長,1985 年在比較法學會議上提出):

1. 全力維護真理,讓人們自由討論產生,遠勝於政府任何管規。

2. 強調對於不善與不忠誠言論給予容忍,視為有高度治理的謀略。

3. 依恃強而獨立的司法體系。

4. 孕育自然成長的有責任感新聞界。

這可能只是一方的期許,難以落實,對於台灣這個政治錯亂對立結構中的媒體管制,可能沒實質影響力。如果說,從 Jefferson 強調社群利益的言論自由保障,但美國忽視政府制定法律來促進多元自由(positive freedom)之切入來看,我們就能比較理解,當民進黨執政推薦中間偏左志士進入文化與媒體政策與管制領域後,他們主張維護言論自由的依據。

推動有意義且能負責的管制

本文以下不是要對抗當局管制的意識形態與理念,反而希望能從其思維中,力導管制良方盡出,作有意義且能負責的推動,不致蹉跎時間,反待政權更替來矯正。

從理解資本壟斷與政治威權的反對立場上,可知 NCC 目前主責委員其實採取就是積極自由的管制理念,一方面捍衞台灣民主立場,抑制傾中媒體,一方面圖導入公共利益標準,改變媒體財團壟斷文化意識。看似有社會良心,但是目前在中天關台案例上,應有錯置切入取向與混淆改革標的之謬。

首先,NCC 本次對於中天頻道的歷年表現之數量化評鑑(KPI 檢核),來作為是否換照之唯一依據,顯然是高度管制。就衞星頻道管制之低度性,快速核發程序,就可知 NCC 不從原法與現存媒體生態(頻道爆炸與網絡聲量早超高媒體)來考據。NCC 主委於中天關台裁定後,自己大膽透露希望公廣集團能遞補一事就可知,委員會是進行「媒體改革」高於「依法管理」,或者說是「造法管理」,有如橫材入灶的衝撞。

台灣目前有線廣播電視法與相關法律,幾乎不具理想公共性格。主管機關藉由換照與核定營運計畫的行政工具,推動媒體結構性格之改造,是一種錯置的顛覆性改革或者破壞式改革,有理想但高風險。

簡單來說,台灣目前有線電視系統整體集團,依恃仍有 60% 的市場佔有,同時透過各種交叉持股與結盟,將全國套餐定於單一,完全壟斷而且超暴有餘,這是台灣媒體難能理解的亂象。由於人民只要訂購有線電視服務,不分東西南北與主非流族群,都要照單全收這種頻道排程(channel listing),這真可宣告全然市場失靈論之產物,即當盡速拆解。

激進者,可以將有線系統收歸國有,或者整併成一家給與特許公共責任。漸進者,就是導入數位科技給予觀眾極大選擇權,包含分組付費或者套餐點播(Á La Carte,編按:單點之意),來破解。但是台灣都沒有達成,反而去年突然殺出一個公共電視新聞頻道標準(benchmarking)之奠定,一方面將有中國利益的頻道給予政治性出局,一方面積極透露這個區域經營標準就是公共新聞(impartiality and accuracy)的示範。這樣產生兩個階段性意義:

1. 這個新聞區段將持久化(eternality),不須改革只要加入公廣集團頻道,狀似一種類公共新聞必載區(普及指數上的確如此)。

2. 公共性帶有一種民主正確性(多數黨執政),目前執政黨意識型態將有一定優勢來掌握這區的言論方位。

就後者而言,這是多黨制民主政治對媒體民主化的局限或者責任治理不可迴避之處,只是擴展到有線電視這個不屬古典稀有資源領域者,其管制代價將很巨大。不是不能,是政府能承諾長期介入嗎?

就前者而言,則是改革錯亂,反而產生一種政治交叉補貼效應,讓目前落後的有線電視生態被恆久化,錯謬的是,以交換執政黨選重的公共廣電經營者,來賺取自己經營的最佳位置。

說到這裏,台灣的媒體改革更像一種拼裝車,可能美國的言論自由理論都難解。如果只是納入一個獨自(single)的公共利益 KPI 指標業者,沒有系統化的配套,應該不難理解,短期內可以達成執政黨媒體改革的快速成就感,但是底下無意創造的政治交易(trade-off)豈容忽略?有線電視系統願意吞下這個橫材,放下短期應有獲利 (上架費),難道不會從同一個政治體系中要回來?

屆時,公廣集團上架只是聊備一格,難有實質影響力,又號稱公共新聞頻道,可大肆託播現有各種遊走邊緣的廣告產品嗎?而有線電視反而取得免死金牌,無須改變頻道排程,繼續販賣萬年大補帖。

而且更錯亂者,就是媒體規管機關發動改革,公廣集團自己「相應」整備糧草,打入從未想到的有線電視新聞頻道區塊,以不對稱的經濟投資,強吹號角,爭取一任的政績十足,卻難說有長久營運的合理性。因為,公共媒體主管機關文化部,完全沒有置喙一詞,給予長期財務支持,反而靜默不語,忌憚於中天關台的政治效應,這種政府部門的分工,令人不解。

一個沒有合理的財務制度的公共廣電新聞頻道,不符國際標準,只能短期創造年度指標達成的煙火,難以說服社會相信這是問責(accountable)無懈可擊的十足方案。

當右派自由主義陣營積極吹警號,攻擊民進黨以國家安全之名限縮異議者空間之實,產生好似美國言論自由憲政主流論的糾正王道,已經成為下一波政權競奪的思想裝備。

另一方面,現階段民進黨政府內中間偏左近社會改革論述當道,不忌諱所謂公權力介入指導,衝破自由主義的網羅,從中剖切讓社會民主派的媒體措施著床,但是在一片荒原中,這種改革章法令人疑惑再三。

我大膽問,如果公共新聞頻道之 benchmark 是改革有線電視的一種標的,而且是以中天下架作為起步,那下一步 NCC 委員就應該讓傾綠新聞頻道逐步退場,因為不需要再進行媒體績效盤點的末節戰,而是應立即被矯正,這種違背公共正義期許的媒體結構(單一商業勢力與政權掛勾)就該退場。

如果是這樣,我相信社會給予現任媒體管制一個認同的公道肯定。但是,應該是極其困難的,因為現有有線電視結構早與民進黨政權形成密切交織網絡。所以這項媒體改革,很難引發社會全面的讚許及支持。

換句話說,這個改革政策沒有完整論述,又持續被政治反對勢力指控藉各種口實,打擊異議聲音所壟罩,如何能暢行至「結構管制」的改造水準呢?即或短期能因人設事,上架一個公共新聞頻道,沒有長期財務與經營合理性,等到政黨輪替後,這個頻道應該就會被有線電視集團「自然下架」。

如果是這樣預期,根據長年討論言論自由論壇的光譜來看,就坐實了自由主義(liberalism)根植的信仰議論,政府應該不得以任何抽象的公共利益之名,進行介入改革,而且終將失敗。對於媒體亂象,最佳做法就是鼓勵更多自由討論,或者政府資訊透明與主動澄清等作為。

如果對照美國的特有政治經濟歷史來看,就是沒有「結構管制」的切入必要。對照於台灣,近五十年的敏感「中國」因素,造就了國家安全與文化自主等相當正當性的媒體改革,兩相來看,開更多言論自由基底的議論與發表會,好像是兩個平行世界的開講。

但是,今天媒體改革與公共媒體壯大,如果作為可以下架傾中媒體的間接口實,則是一個全新的政策衝撞意外,應該沒有管制邏輯上的合理性吧。這是 1 月 16 日在台大會議上,應當更要質疑的重點。

台灣大學李鴻禧教授從憲法論觀點為台灣黨外言論自由運動定論,這樣說法至今仍有解釋當前局勢的效力。圖:程宗明提供

台灣大學李鴻禧教授從憲法論觀點為台灣黨外言論自由運動定論,這樣說法至今仍有解釋當前局勢的效力。圖:程宗明提供

 

當年,李鴻禧教授應該是以憲法教授的身分,作為先鋒來包容並肯定台灣黨外政論雜誌的民主意義,並警告政府管制上的「表面」不可合理性的危機,而且一語成真。如今狀似歷史再現,民進黨政府對於管制決策造成異議性新聞頻道下架,此一在便利考量上消音的結果,則要戒慎社會的不平之動盪,危及自己治理的合法性。李教授懇切建言,如果也反身用在民進黨身上,可是一大諷刺。

當然,NCC 是依據通訊傳播基本法規範下之獨立機關,斷不可說是政黨的意志執行者,但是民主社會凡是國會政治制衡下的產物,必然有影響度,翻開 1982 年張繼高先生(編按:曾任《民生報》總主筆、籌組公共電視台的重要人物)的詮釋有言:

這是一種極高的政治藝術運作,答案是:絕不直接管,但可以影響。⋯⋯由上面的基層關係可以看得出:聽眾→國會→法律→政府→電視公司→聽眾,已經形成一個「五環制衡」。

近年來,NCC 的組成方式,如同國會決定董事會之公共電視、原住民族文化事業基金會、客家公共傳播基金會等設立規格,斷不能說完全自主,不受執政黨影響。NCC 期許媒體改革之效內化在有線電視新聞頻道產業上,雖然是開啟了小國台灣的媒體文化自主與體質精進之門,但是如今好像開門揖盜了一種威權幽靈的附身,真要警覺,而且短期創舉,絕非結構改造。

最後再以李鴻禧當年一段排解言論管制紛爭的勸言為終,期許歷史不可再現:

此時必須有適當機關以適當程序,來合理而公正的就各種價值之對立加以協調;以免言論出版自由之價值,與其他個人、社會或國家價值,齟齬對抗不已;⋯⋯

言論自由的講題總是在民主社會中之熱議度上爆表。圖:程宗明提供

言論自由的講題總是在民主社會中之熱議度上爆表。圖:程宗明提供

 

 

作者為公共電視研究員、媒體改造學社成員

本文由《卓越新聞電子報》與媒體改造學社合作刊登。

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程 宗明

程 宗明

研究員 at 財團法人公共電視文化事業基金會
從高教畢業進入媒體工作,我一直在追尋返回現代化的傳媒建構,相應國際趨勢的變與不變;我常說自己的工作內涵:以國際知識網絡助公傳媒研發政策擬定、串連公共利益為核心之廣電開發夥伴關係、提供教育訓練資訊與建置資料庫、促進公傳媒之產學交流、協助公共電視董事會與企業之合作發展與監督、推動台灣以廣電產業發展實績走入國際社會;這些說起來振振有詞,但是今世代是否還能被感動?這是別人對我的疑惑年代,也是我的不惑年代。台灣還有機會嗎?我在找答案。

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