台湾公共广电迈向公共媒体的未来：从立法事件中说起／程宗明
2018年9月20日，在文化部主持的安排下，所有从事公共广播电视通讯的专业经理人，以及媒体通传的主管机关官员，还有长期支持公共电视扩大的媒体专家学者与媒体工会一同出席，合力发表支持文化部目前研拟公共媒体法的行动宣言。选在台北当代工艺设计分馆举办的记者会，虽然是文化部所属的机构，但其前身就是南海学园的科学教育馆，就是台湾电视之始教育电视台的发射之处，此一意含，是否象征著对台湾电视起源问题的一个全新改造开始，看似这是一个巧合，但是也很有时代寓意。
2018年9月30日在前身是科学教育馆内召开《公共媒体法》的修法说明会
公共媒体法回归时代的改革轨迹
本次公共媒体法的最大变革，就是提出将文化部所属三个财团法人媒体组织合并，为何这是一个回复时代轨迹的改革方向作为，因为这正是1991年台湾解严刚度过震荡抗争后，新闻局提出的三个革新过往沉苛弊病问题的做法，包含创设公共电视台、改制中央通讯社、及分离中国广播公司海外部到国家电台。如今这三个当年的产物，期许并为一个公共媒体集团，岂不说明了将三股力量合并起来，齐心面对台湾长期以来的电子媒体生态问题。而在那个同一时间点上，也就是1990年上半年度，也提出了草拟中的行政院组织法，涉及成立文化部与广播电视的职权划分争议上，经过近三十年的滚动发展，今天的局势也呼应了当年民间专家学者的呼吁，让广播电视的文化主权彰显，确实回应民众生活上的感受与需求。
1990年就已经开始讨论广播电视回归文化主权的议题
但是一个回拨时钟的改革，一定也引发一个时代疑问，也就是当电视已经被行动载具与网路取代的当下，为何还要成为改革的主体，不放诸网路策略畅行来达成目的吗？
所以我们要从目的开始谈起，也就是思考文化部提出的前瞻思维核心。在具体的说明中，文化部揭示几个重点：
- 振兴「本国文化传播权」意义，同时可以在国际强大竞争下寻求开展
- 各公媒体资源预算不足的解决，以整合方式寻求突破
- 持续推动数位时代的文化传播力量
这个政策高度的问题，值得恒常讨论。首先本国文化传播权的定义，需要一个开放讨论与收束的过程，原公视法总则中都有名目式 (nominal) 的规条，如公共电视应该如何做、公共电视必须遵守的服务原则，这些都是间接实践民众传播权的手段，但是属于规范性 (normative) 的本国文化传播权的定义，似乎借此机会，如有一番讨论，是对公共广电治理发展有很突破性的助益，特别是以国际趋势的格局来说。
谈到公共媒体普遍的资源不足问题，则一再揭示如果我们将公共媒体视为一个正式的公共事业部门 (public enterprise or sector)，台湾的部分在世界各国比较中是明显地不成体统与规模；如果本次修法愿意导引到上位思考来看，这个问题应该不只是用法律作为一种财政工具，获得足够预算而已。而是，逼使政府面对自己财政纪律问题，提问是否法定职责 (mandate) 被自我低估了，无法满足民众需要，产生弃职的伦理问题，而且以财团法人的一贯控管财务出路思考，是否要在媒体部门给予例外原则 (exceptionalism) 的辩论。
最后以数位时代 (或称为网路时代) 的需求而言，转向公共媒体的概念 (public service media) 如何有效服务网路时代的公民需求，这已经不用说是一个积极面对的议题，各国已有的讨论论述，如能借此机会与台湾在地说法做一比对与整合，则是本次修法启动下的一大贡献，无论对台湾公媒体与公民社会，都是极重要的意义。
关乎公共广电媒体之未来讨论
论道本国文化传播权 (communication right)，势必从基本的社会科学论理开始建构。也就是当2000年左右，台湾逐渐成形的公民社会实体下，自然对公民权有所确认 (citizenship)，如果我们都认同西方民主理论的援引与对台湾深刻的影响，以下说法应该是有正当性的。公民权（或称公民权利、公民资格、citizenship），延续英国社会学家T.H. Marshall所架构的福利国家理论中的公民权发展之说，分别来自十七世纪的人权说、十八至十九世纪的民主议会政治制度、及二十世纪工商社会充分就业的需求，于是产生了法律、政治、与社会的三权共构之说，作为公民权之内涵；接续的社会变动，将其兴起权利一并考量：首先为工业权（industrial right）的呼声渐起，也就是产业民主的尝试，试图开放劳工介入经营的权利，来保障工作权、基本生计、物价与生活品质；其次为法律领域内的经济、社会、文化权（Economic, Social and Cultural rights）的观念，强调争取社会福利的权利不单在于物质的满足，而在于能力（capabilities）上的授能（empowerment），也就是使福利受惠者有能力介入物质分配的政策协商，可以做选择、可以实现个人的期望；凡此权利的衍生，皆是以限定的民族国家（nation-state）为本。
当1997年公共电视法通过后，该台就是台湾民主社会中传播事业的典范，以标准自持，同时贴近媒体改革与左派社会褔利理论作依归。
公共媒体的文化权概念奠基在福利国家公民权、及文化多样性原则之上
但随着全球化的动荡，平权运动、移民权利、多语言的文化观、原住民族的正名运动等，也成为公共电是服膺因支持的走向，所以依恃的公民权正超越国家民族的界线，结合人权（human rights）理论，不单依据过去物质阶级的观点，而跨越到种族、性别、宗教的区别上。而这样文化取向的权利观，在媒体领域于2006年达到顶点，让联合国教科文组织得以通《文化多样性公约》 (Convention on the Protection of the Cultural Diversity)，后续欧盟理事会(Council of Europe) 以所属国的文化部为主体组织，也公布媒体多元性原则 (Media Diversity)；这些指令，台湾公共电视都有界接其价值与实践。
所以今日的文化权再次深化与申论，势必从台湾三次政党轮替后的成熟民主社会中外延而出新的视野，如果我们以这次公共媒体法的新增条文为依归，就可知台湾文化国际定位是一个相当重要的指标，在于：台湾观点、亚洲品牌、国际平台、及传播话语权的一路开展。也就是，台湾已有自信透过公媒体，将民主经验作为国际交流的有开展价值的内容，贡献全球公民也形塑台湾的文化主体。这样，扩大公共媒体的上位思考，足需国家财政重新规画并扩大长期地投入。
由此延伸一系列规范性意义的辩论，更形重要。如国际平台的建构，使以境外卫星为主还是CDN的新战略？所谓亚洲品牌，我们要使公广与何谓的亚洲印象结合成为品牌呢？亚洲电视节的产业图谱、抗衡中国威权的新亚洲、还是亚太区主流的公广象征 (Asia Pacific Broadcasting Union)？作为何种国际社会之上的平台？是大西洋两岸的自由民主政权 (liberal democracy) 阵营、还是以亚洲区东北亚、东南亚国协的持续扩大整合未来新兴区域？而最后国际话语权，提供台湾如何的正名与发声价值？是西方价值采用的第一名 (言论自由与性平)、还是全球华人社会的第一民主品牌、抑或是亚洲太平洋区社经发展的领头者之一？这样的质问讨论，我想应该能提醒改革再次集其国家资源，注入公媒体，期待兴盛台湾定位之前，不能妄想未来所有的关键形象都能有所斩获，而是目标必须有所选择，借此如可促成一个传播权上位的诠释架构，才不会愧对楬橥的改革大旗。
第二项重要问题，就是目前各公媒体彼此的预算与资源不足问题，是否由整合方式得到补足的加乘综效的解决方案。其实，不足已是当代公媒普象，反而是要第一个质问的传播权意义定案后，应该会有圆满的补足解答。在此之前，我们现阶段至少先建立政府财务纪律来促成执行面的不偏移。首先，如果观看国际标准而言，所谓公共广电支出的国民分配额度排行，应该是一个有效地检视机制，经过2005年纽西兰文化与遗产部的发起调查、BBC透过皇家宪章更新的议约比对、至加拿大公广 (CBC) 与智库组织 (Nordicity) 自2014年以来的连续定期访视，形成一个国际间认同的引述架构，而台湾在此一规模上，显然居于破表的下限之外 (1.74加币)。
2014年以后国际媒体智库组织 Nordicity 制表协助公广产业做经费的国际评比
经费与一个事业体的职责与贡献 (remit and mandate) 息息相关，这也是以上评比的正当性来源。台湾公共广电的职责于法定上相对抽象需要演绎，但是如今增修条款 (最新修正案第六、八、十、十一、十三、五十四条) 都延伸出具体规范性执掌授予，此要达成政策果效定有资源配置的合理性，绝非政府移转财团法人苛求自筹与人民募捐可达成。本次立法讨论，应该确认两个问题的解套：一者就是终结政府财团法人预算冻结的适用性；二是确认国家影视未来发展的指标性投资非属人民募捐之标的 (终结导入美国 PBS系统的制度)，而是国家财政的责任。以上两个原则如无确认，台湾公媒体与影视未来的讨论终究只能在「缘木求鱼」的讽刺中错误循环无出路。
从负面的管制观点来论，政府间的组织，如监察审计单位，或如德国财政的审计制度中，规定核拨收视费 (公广收入) 的政府委员会 KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten)，可要求公视每年提出经费使用执行情形备查，同时也具体衡量政府提供的财务是否足够支撑广电法定职权的有效实施与目标达成，并请政府内部门改进。
至于进入更务实的第三项问题来说，何谓当下数位时代的传播权力量之浮现，在这个网路竞争的复杂时代，目前公广媒体的经营选择，已逐渐形成，以欧洲广电联盟 (EBU) 于2018年底发表了观测报告为例，看出今年有更具体的讨论纲领。EBU认为从发行流通 (distribution) 的角度来切入，目前可守与可行模式有七种如下：
- 自有财务资源做地面波转播发射网路的持续经营
- 以购买服务模式方式委托发射，即有可能投入5G时代中 eMBMS (多媒体广播／群播服务) 而结案
- 以自身内容的市场价值，寻求与网路平台业者 (IPTV) 合作，由网路提供者触达市场使用者，以收费方式实现合作双方的本利比
- OTT (Over-the-top) 网路影音平台模式，第一种标准做法为公广建立自己的品牌平台，透过公开的网路架构，让用户免费近用，部分酌收费用
- OTT 模式的流通供应社 (syndication) 模式，让公广将内容以个案方式，议约绩效良好的商业平台合伙，放在其网域显著处达成行销收视的绩效，内容收益则由该平台掌握
- OTT第三方模式，依据强大流通平台的公开议约条件，将公广自家内容上网，建置其资料库在第三方的网路供应链路中，相关经费都由第三方负责
- OTT出售模式，公广将自身内容，全然卖断给强大的第三方影音平台，公广不付网路之任何营运成本，第三方采行付费模式提供用户使用
这个产业观测的已定说法，将可成为台湾公媒体政策，就如何明确达成本土文化传播与向国际传达台湾文化之目标，综合做灵活或有策略性的选择方案，这样应该可以使公媒体的未来配置，与现有公媒体各事业单位的能力与市场利基特性与落差，给予务实配对与调整。
现阶段，传统电视台的公视、华视、客家电视台，应当都是以内容生产优势为本的网路事业伙伴，财团法人中央广播电台，则是在影音内容网路传递上与不可取代的广播 (radio) 普及上实有可为，而财团法人中央社则是国际新闻流通与国家政策资讯传达的法定者，我们期待这些特性能与公广产业国际的发展模式，做紧密可行的互动讨论。那2019年开始，我相信台湾公媒体的立法诉求，是能摆脱过往内耗攻防，转为超越党派的民主传播进阶的政策论述大戏，成为极有价值的公共媒体治理与规范篇章。
2018-2019年公共媒体的未来是业界、学研圈、公民社会、及国际论坛上讨论的热议点
程 宗明
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