前後距離35年的二個言論自由法制研討會　看台灣媒體管制趨勢與侷限／程宗明

源自這個傳統，後來美國言論自由的憲法主義，傾向了保障人民有邊疆開拓（frontier）主張的生活，與言論競爭的市場理論（marketplace of idea），而且限縮聯邦政府進入媒體與言論領域，同時以規定政府不得制定任何法律來節制 「人民或者是資本家」的言論自由，造就了財團擴張壟斷媒體的主流架構（卻沒有限制財團不可侵害言論自由）。這有弊病，直至今日，公共媒體利益缺乏制度性保障，以及沒有全國聯邦性質的財務資助，導致該國的水準在世界舞台上屈居中下層次。

台灣不同於美國，缺乏如此活力旺盛的民間開拓，以及一種拒斥聯邦主義的地方共和自治概念，以致如果讓民間商業勢力坐大時，反而不具明辯慎思的競爭，或者挑戰國家獨裁威權傾向的制衡力。

歷史上回顧，很明顯地台灣民間媒體的活力組合結果，很容易成為執政當權者密友與被收買的標的，過去國民黨威權統治期尤然；解嚴後有線電視集團先投靠國民黨財經勢力，後來又向民進黨的政治山頭靠攏，至今都可以看出。尤其，目前在有線電視的新聞頻道上，舉凡民視、三立、年代、壹電視等都是公然地揭露意識形態上的親近度，毫不掩飾，以獲取當期的政治利益。

那論及台灣的言論自由理想取向，如果仍只停留於提倡美國憲法的主要倡議（Lee C. Bollinger，前哥倫比亞大學法學院院長，1985 年在比較法學會議上提出）：

1. 全力維護真理，讓人們自由討論產生，遠勝於政府任何管規。

2. 強調對於不善與不忠誠言論給予容忍，視為有高度治理的謀略。

3. 依恃強而獨立的司法體系。

4. 孕育自然成長的有責任感新聞界。

這可能只是一方的期許，難以落實，對於台灣這個政治錯亂對立結構中的媒體管制，可能沒實質影響力。如果說，從 Jefferson 強調社群利益的言論自由保障，但美國忽視政府制定法律來促進多元自由（positive freedom）之切入來看，我們就能比較理解，當民進黨執政推薦中間偏左志士進入文化與媒體政策與管制領域後，他們主張維護言論自由的依據。

本文以下不是要對抗當局管制的意識形態與理念，反而希望能從其思維中，力導管制良方盡出，作有意義且能負責的推動，不致蹉跎時間，反待政權更替來矯正。

從理解資本壟斷與政治威權的反對立場上，可知 NCC 目前主責委員其實採取就是積極自由的管制理念，一方面捍衛台灣民主立場，抑制傾中媒體，一方面圖導入公共利益標準，改變媒體財團壟斷文化意識。看似有社會良心，但是目前在中天關台案例上，應有錯置切入取向與混淆改革標的之謬。

首先，NCC 本次對於中天頻道的歷年表現之數量化評鑑（KPI 檢核），來作為是否換照之唯一依據，顯然是高度管制。就衛星頻道管制之低度性，快速核發程序，就可知 NCC 不從原法與現存媒體生態（頻道爆炸與網路聲量早超高媒體）來考據。NCC 主委於中天關台裁定後，自己大膽透露希望公廣集團能遞補一事就可知，委員會是進行「媒體改革」高於「依法管理」，或者說是「造法管理」，有如橫材入灶的衝撞。

台灣目前有線廣播電視法與相關法律，幾乎不具理想公共性格。主管機關藉由換照與核定營運計畫的行政工具，推動媒體結構性格之改造，是一種錯置的顛覆性改革或者破壞式改革，有理想但高風險。

簡單來說，台灣目前有線電視系統整體集團，依恃仍有 60% 的市場佔有，同時透過各種交叉持股與結盟，將全國套餐定於單一，完全壟斷而且超暴有餘，這是台灣媒體難能理解的亂象。由於人民只要訂購有線電視服務，不分東西南北與主非流族群，都要照單全收這種頻道排程（channel listing），這真可宣告全然市場失靈論之產物，即當盡速拆解。

激進者，可以將有線系統收歸國有，或者整併成一家給與特許公共責任。漸進者，就是導入數位科技給予觀眾極大選擇權，包含分組付費或者套餐點播（Á La Carte，編按：單點之意），來破解。但是台灣都沒有達成，反而去年突然殺出一個公共電視新聞頻道標準（benchmarking）之奠定，一方面將有中國利益的頻道給予政治性出局，一方面積極透露這個區域經營標準就是公共新聞（impartiality and accuracy）的示範。這樣產生兩個階段性意義：

1. 這個新聞區段將持久化（eternality），不須改革只要加入公廣集團頻道，狀似一種類公共新聞必載區（普及指數上的確如此）。

2. 公共性帶有一種民主正確性（多數黨執政），目前執政黨意識型態將有一定優勢來掌握這區的言論方位。

就後者而言，這是多黨制民主政治對媒體民主化的局限或者責任治理不可迴避之處，只是擴展到有線電視這個不屬古典稀有資源領域者，其管制代價將很巨大。不是不能，是政府能承諾長期介入嗎？

就前者而言，則是改革錯亂，反而產生一種政治交叉補貼效應，讓目前落後的有線電視生態被恆久化，錯謬的是，以交換執政黨選重的公共廣電經營者，來賺取自己經營的最佳位置。

說到這裡，台灣的媒體改革更像一種拼裝車，可能美國的言論自由理論都難解。如果只是納入一個獨自（single）的公共利益 KPI 指標業者，沒有系統化的配套，應該不難理解，短期內可以達成執政黨媒體改革的快速成就感，但是底下無意創造的政治交易（trade-off）豈容忽略？有線電視系統願意吞下這個橫材，放下短期應有獲利 (上架費)，難道不會從同一個政治體系中要回來？

屆時，公廣集團上架只是聊備一格，難有實質影響力，又號稱公共新聞頻道，可大肆託播現有各種游走邊緣的廣告產品嗎？而有線電視反而取得免死金牌，無須改變頻道排程，繼續販賣萬年大補帖。

而且更錯亂者，就是媒體規管機關發動改革，公廣集團自己「相應」整備糧草，打入從未想到的有線電視新聞頻道區塊，以不對稱的經濟投資，強吹號角，爭取一任的政績十足，卻難說有長久營運的合理性。因為，公共媒體主管機關文化部，完全沒有置喙一詞，給予長期財務支持，反而靜默不語，忌憚於中天關台的政治效應，這種政府部門的分工，令人不解。

一個沒有合理的財務制度的公共廣電新聞頻道，不符國際標準，只能短期創造年度指標達成的煙火，難以說服社會相信這是問責（accountable）無懈可擊的十足方案。

當右派自由主義陣營積極吹警號，攻擊民進黨以國家安全之名限縮異議者空間之實，產生好似美國言論自由憲政主流論的糾正王道，已經成為下一波政權競奪的思想裝備。

另一方面，現階段民進黨政府內中間偏左近社會改革論述當道，不忌諱所謂公權力介入指導，衝破自由主義的網羅，從中剖切讓社會民主派的媒體措施著床，但是在一片荒原中，這種改革章法令人疑惑再三。

我大膽問，如果公共新聞頻道之 benchmark 是改革有線電視的一種標的，而且是以中天下架作為起步，那下一步 NCC 委員就應該讓傾綠新聞頻道逐步退場，因為不需要再進行媒體績效盤點的末節戰，而是應立即被矯正，這種違背公共正義期許的媒體結構（單一商業勢力與政權掛勾）就該退場。

如果是這樣，我相信社會給予現任媒體管制一個認同的公道肯定。但是，應該是極其困難的，因為現有有線電視結構早與民進黨政權形成密切交織網絡。所以這項媒體改革，很難引發社會全面的讚許及支持。

換句話說，這個改革政策沒有完整論述，又持續被政治反對勢力指控藉各種口實，打擊異議聲音所壟罩，如何能暢行至「結構管制」的改造水準呢？即或短期能因人設事，上架一個公共新聞頻道，沒有長期財務與經營合理性，等到政黨輪替後，這個頻道應該就會被有線電視集團「自然下架」。

如果是這樣預期，根據長年討論言論自由論壇的光譜來看，就坐實了自由主義（liberalism）根植的信仰議論，政府應該不得以任何抽象的公共利益之名，進行介入改革，而且終將失敗。對於媒體亂象，最佳做法就是鼓勵更多自由討論，或者政府資訊透明與主動澄清等作為。

如果對照美國的特有政治經濟歷史來看，就是沒有「結構管制」的切入必要。對照於台灣，近五十年的敏感「中國」因素，造就了國家安全與文化自主等相當正當性的媒體改革，兩相來看，開更多言論自由基底的議論與發表會，好像是兩個平行世界的開講。

但是，今天媒體改革與公共媒體壯大，如果作為可以下架傾中媒體的間接口實，則是一個全新的政策衝撞意外，應該沒有管制邏輯上的合理性吧。這是 1 月 16 日在台大會議上，應當更要質疑的重點。

台灣大學李鴻禧教授從憲法論觀點為台灣黨外言論自由運動定論，這樣說法至今仍有解釋當前局勢的效力。圖：程宗明提供