关于我国公视建设的看法与建议
媒体改造学社关于我国公共电视建设的看法与建议
2013/07/03
目次
一、 前言：公共电视做为一种国家型的文化发展计画…1
二、 我国公共电视现况与问题…3
三、 重建我国公共电视之政策建议…5——————————————————————-
一、 前言：公共电视做为一种国家型的文化建设计画
上个世纪20年代发源于欧洲，而后逐渐扩散至世界各地的公共服务广电系统（public service broadcasting），在促进各国的民主政治、文化发展和社会凝聚等方面一直扮演关键角色。尽管各国存在些许差异，但归纳起来，公共广电的宗旨和任务大致有以下几项：
（一） 提供普及资讯服务；
（二） 生产与流通高品质影音内容；
（三） 呈现社会和文化多样性；
（四） 提升或保障（国族）文化发展；以及
（五） 建立公共领域和促进政治民主。
而晚近随着社会与科技的变迁，公共广电系统的角色愈形重要。首先，是数位化带来传播型态的新可能性，许多国家都赋予不受特定私人利益影响的公共广电系统来负责担任奠基者和领头羊，例如英国、日本等。
第二，日益快速的全球化，对国族文化的发展，以及对国际文化交流都带来新挑战。做为全国性（national）媒体平台与沟通空间的公共广电系统，比起私人跨国媒体更能以在地社会需求为优先考量，让本地以更适当的方式与全球连结；欧盟各国尤为代表。
第三，有鉴于传播、资讯、文化产品在当前经济体系中的重要性愈来愈高，许多国家也让公共广电成为该国文化产业的火车头，运用本国最集中的资源，以及最具才华的传播工作者，不仅提升本国的影音产品品质，也为社会创造更多的实质利益；我国邻近的南韩就是一例。
对于我国来说，以下几项因素，让我们更需要积极地建设和发展公共广电系统：
（一） 私人广电媒体表现为人诟病：扬名国际的台湾导演李安，月前回台在公开场合直言批判台湾的电视新闻。事实上，近二十年来，从菁英名人到一般百姓，台湾人民对于广电媒体品质的不满，尤其是对新闻资讯节目的诟病，早已成为严重的社会问题。
（二） 反媒体垄断社会运动的兴起：长期对于媒体表现的不满，近两年来逐渐反映在民间对于私人媒体集团持续扩大的反感。2012年的反媒体垄断运动获得广泛社会响应，尤其是年轻公民。而相关社运团体已经提到，一方面要除弊，另一方面必须兴利；唯有积极建设公共媒体，方能彻底解决我国传播媒体环境的问题。
（三） 公共领域发展的缓慢与虚弱：解严二十多年来，台湾社会的公共沟通和讨论网络仍未能有效建立，对于民主政治发展带来严重负面影响；而造成这个现象的主要成因，便在于私人商业媒体不但无法促进，反而是阻挠了公共领域的成形与运作。
（四） 全球化与两岸关系下的文化竞争：全球化下文化符号竞争的趋势已然确立，而两岸关系让文化传播这个议题愈形重要。文化竞争不能没有制度和组织的基础支持，中国大陆在近年内投资超过数亿美金扩大其国营传媒的全球影响力，台湾空有丰富、自由和多元的创意人才和文化内涵，却无法透过适当的机制生产和传布，将错失既有优势。
（五） 经济转型的实用策略：近二十年来台湾经济正谋求适当的转型之道，仿照国外经验的所谓「文创产业政策」，至今并无具体成果，反而是浪费大量公帑。台湾应以英国、南韩为师，其文创产业仍以影音产品为重心，并由公共广电系统为先锋，成效卓著。
综合以言，公共广电系统可以视为一个国家型的文化建设发展计画，加以妥善设计和积极落实，这不但是本地社会所必须，也是执政者呈现「有感」政绩的突破点。
二、 我国公共电视现况与问题
于1997年完成立法的《公共电视法》，为我国公共广电机构所订立之主要精神，在表面文字上与各国公共广电颇为接近，均强调了公共电视在促进教育、文化、民主发展的公共服务功能。不过，仔细分析其建制内涵，仍可发现我国公视体质与其他先进国家公共广电的重大差异。
首先，公视宗旨中指明「弥补商业电视之不足」，意味着公共电视的定位是「补充」性的角色，由此从结构上侷限了公共电视的规模，也封杀了公视能够跟商业体制抗衡或节制的可能性。
其次，这个结构性侷限反映在我国对公视的投资极低，自成立第三年起维持在九亿新台币。此一额度相较于本地一般商业无线电视年度预算至少在十五亿元的水准，已可说是相当拮据，更无法与西欧国家甚至是邻近的日、韩相比（仅为南韩的十分之一、日本的三十五分之一）（请参见下图）。
各国公共传媒支出
最后，由于缺乏整体传播政策的规划和安排，我国有线电视系统在1993年合法化之后，迅速发展成为强势电视平台，内含多达一百个上下的频道数量，普及率达八成以上。私人商业媒体与公共广电在实力如此悬殊的状况下，公共服务的效应难以发挥，社会影响力也相当有限。
2005、2006年间，因为无线电视的依法转型，成为我国公共电视改善体质的契机。媒改社等民间媒改团体推动结合既有无线电视，以及新成立之族群电视台，将公共电视扩大规模为公共广电集团。民进党政府当时虽接受了此一政策理念，但是缺乏执行诚意与魄力，相关配套的修法和预算无一实现，埋下了公视后续发展的病灶。2008年国民党重新执政后，又有林益世为首的党籍立委增加公视基金会董事名额的不合理修法，而后引爆了近两年多来公视内部的斗争，第四届董监事会延任逾两年半的「丑闻」。尽管第五届董事终于在六月底完成补选，但公视问题已极为严峻，主要包括以下：
（一） 内部问题：两年多来治理体系紊乱、弊端丛生、员工士气低落。华视、原视问题尤其严重。
（二） 社会地位：成立十年以来所累积的正面社会形象迅速削减，原本受到结构性限制的社会影响力，愈形微弱。
（三） 法规体制：公视法修法拖延超过七年，体制基础已接近崩坏，亟待重建。
（四） 国际竞争：过去几年因应数位化与全球化，许多国家（包括中国大陆）的公共/国营媒体均已迅速启航，台湾已大幅落后。
三、 重建我国公共电视之政策建议
媒改社认为，我国公视的重建，有三个关键：决心、政策、修法，缺一不可。
（一） 决心
决心一事，看似抽象，却是公视问题的绝对关键。过去三十年来，我国政府领导人，无论蓝绿，对公视并非完全没有认识和规划，但是决心不足，无法落实。决心不足，又牵涉到政治人物的视野，无法真正看见公共广电系统的国际和历史经验，无法真正体认公共广电系统的社会与时代意义，尤其是公共广电系统能够对台湾迈向先进国家的重要作用。拿出决心和展现视野，不仅是政治领导人的责任，更是历史给予的机会。
（二） 政策
我国政府体系自1990年代以来，少有具系统性、前瞻性，与有效性的政策提出，传播领域尤其缺乏。如前所述，无论是从政治、社会、经济与文化各面向；无论是从全球、两岸还是从在地各个层次；我国都需要尽速制定一个公共广电系统的发展政策。将公共广电系统的发展，视为重大的文化建设和国家战略目标，刻不容缓。
（三） 修法
在执政者决心与适当政策的指引下，公视法修法必须同步、尽速的进行。具体而言，2013年下半年的立法院会期，是最后期限，否则公视问题将持续恶化，不会随着第五届董监事会成立而自然解决。我们主张修法包括以下三项重点：
(1) 调整组织架构：保障并扩大公视基金会财务基础，整合现有公视、华视、客台、原视、宏观等公共广电媒体资源，建立统合治理与财务架构，发挥综效，实现公共广电服务任务。此外，应设计未来涵纳广播服务的可能架构。
(2) 强化内部治理：厘清监督管制（董事会）与经营管理（总经理或执行长）之权责分工。确立董事会性质，增加董事之公众代表性以及提名审查过程之公开性。
(3) 落实公共问责与公众参与：董事会需主动蒐集公众意见，并公开向社会及立法院提出年度自我工作与评估报告。扩大公共服务范围，包含特殊服务（如族群或儿少、艺文）、数位平台、海外服务等。
具体修法建议，请参见下页附录一。此外，与公共广电建设相关的广电垄断防制与多元维护议题，本社之主张与意见亦收录于本文件，请参考附录二。
附录一
媒体改造学社《公共电视法》修正草案要点节录
一、修正方向
（一）整合现有公共广电媒体资源，建立统合治理与财务架构，发挥公共资源综效。
（二）强化内部治理效率，厘清监督管制（董事会）与经营管理（总经理或执行长）之权责分工。
（三）确立董事会性质，增加董事之公众代表性以及提名审查过程之公开性。
（四）落实公共问责与公众参与，董事会需主动蒐集公众意见，并公开向社会及立法院提出年度自我工作与评估报告。
（五） 扩大公共服务范围，包含特殊服务（如族群或儿少、艺文）、数位平台、海外服务等。
（六） 保障并扩大财务基础，以有效实现公共广电服务任务。
二、重要修正条文
| 现行条文 | 修正条文 |
说明 |
| （第三条）公视基金会之主管机关为行政院新闻局。 | 公广基金会之主管机关为文化部。 | 通讯传播基本法第三条第二项规定，国家通讯传播整体资源之规划及产业之辅导、奖励，由行政院所属机关依法办理之。目前该机关即为文化部。 |
| （第十条）公视基金会之业务如下：
一、电台之设立及营运。 二、电视节目之播送。 三、电视节目、录影节目带及相关出版品之制作、发行。 四、电台工作人员之养成。 五、电视学术、技术及节目之研究、推广。 六、其他有助于达成第一条所定目的之业务。 |
公广基金会之业务如下：
一、电台之规划、设立及营运。 二、卫星广播电视节目供应者之设立及营运。 三、广播电视节目之播送。 四、广播电视节目、录影节目带及相关出版品之制作、发行。 五、电台工作人员之养成。 六、广播电视学术、技术及节目之研究、推广。 七、多媒体传输服务、应用。 八、国际广播电视服务。 九、立法院议事转播服务 十、多元社会群体与区域需求之特殊广电服务。 十一、其他有助于达成第一条所定目的之业务。 |
为增加公共电视服务民众之管道，提升公视频道之普及率，以有效达成本法第一条增进公共福址之目的，爰增订第一项第二款、第七款、第八款、第九款，及第十款规定，增加公广基金会得经营卫星广播电视事业、多媒体传输、国外广电服务及转播国会议事画面，以及其他多元社会与区域性所需服务之业务项目。 |
| （第十三条）公视基金会设董事会，由董事十七至二十一人组织之，依下列程序产生之：
一、由立法院推举十一至十五名社会公正人士组成公共电视董、监事审查委员会 (以下简称审查委员会) 。 二、由行政院提名董、监事候选人，提交审查委员会以四分之三以上之多数同意后，送请行政院院长聘任之。 选任董事时应顾及性别及族群之代表性，并考量教育、艺文、学术、传播及其他专业代表之均衡。 董事中属同一政党之人数不得逾董事总额四分之一；董事于任期中不得参与政党活动。 |
公广基金会设董事会，代表公众监督公广基金会，并确保公广基金会完成本法第一条所定目的。前项董事会置董事十一至十五人，于每届任满前三个月内，依下列规定产生之：
一、非员工董事十至十四名。由行政院经公开推荐程序提名，并指定其中一名为董事长后送交立法院；由立法院推举十一至十五名社会公正人士组成公共电视董、监事审查委员会 (以下简称审查委员会)审查同意后任命之。 二、员工董事一名。由公广基金会员工工会推举，交由行政院审查后任命之。 行政院提名前项第一款董事时应顾及性别、族群及社会阶层之代表性，考量教育、艺文、传播、企业经营及其他专业代表之均衡。审查委员会于行使前项第一款董事之同意权时，董事长应以四分之三以上之多数同意，其他董事应以三分之二以上之多数同意。 行政院审查第一项第二款之员工董事时，仅得就其有无符合本条及第十二条之要件审查之。公广基金会员工工会推举员工董事之办法，应由公广基金会员工工会订定并经董事会通过后实施。 董事中属同一政党之人数，不得逾董事总额四分之一；董事于任期中不得参与政党活动。 |
一、 明确定位董事为公众代表及内部管制和监督机关。二、 董事人数过多，不尽合理，应予降低。
三、为强调公开公平之精神以及董事长之责任与地位，修改董事组成方式。 四、为彰显媒体内部自主精神，促进员工参与决策权利，保留一名由公广基金会员工工会推举之员工董事董事。为保障工会自主，避免工会受政治不当影响，立法院对员工董事之审查应为准则性形式审查。 |
| （第十五条）董事会掌理下列事项：
一、决定公视基金会之营运方针。 二、核定年度工作计画。 三、审核公视基金会年度预算及决算。 四、决定电台节目方针及发展方向，并监督其执行。 五、决定分台之设立及废止。 六、修正公视基金会之章程。 七、订定、修正关于事业管理及业务执行之重要规章。 八、遴聘总经理并同意副总经理及其他一级主管之遴聘。 九、人事制度之核定。 十、设立各种咨询委员会。 十一、其他依本法或章程规定应由董事会掌理之事项。 |
董事会掌理下列事项：
一、 拟定并公告公广基金会之总体营运目标及策略方向。 二、 核定年度工作计画，并监督其执行。 三、 审核公广基金会年度预算及决算，并监督其财务状况。 四、 核定分台之设立及废止。 五、 核定新事业之设立及废止，并监督其执行。 六、 遴聘执行长并同意副执行长、电台台长、副台长及其他一级主管之遴聘。 七、 定期评估执行长之执行绩效。 八、 修正公广基金会之章程。 九、 核定公广基金会人事、事业管理及业务执行之重要规章。 十、 为有助于完成董事会执掌，设立各种咨议或咨询委员会。 十一、 决定代表公广基金会当选其持有股份之公司董事及监察人之人选。 十二、 主动咨询公众对公广基金会及其提供服务之意见，并监督电台处理有关公众救济事宜，接受公众不服处理之申覆案。 十三、 每年出版报告，内容包含董事会工作状况对执行长执行绩效评估，并向立法院提出及上网公告供公众查询。 依本法、其他法律或章程规定应由董事会掌理之事项。 |
一、确立董事会仅为内部管制和监督机关，不涉入实际营运与行政管理，因此第一款至第五款文字酌作修正。二、第六款、第七款明定董事会遴聘执行长及同意执行委员会成员及一级主管之相关职权。
三、现行条文第九款修正移列第七款。 四、第九款款次变更。 五、第十款新增，明定代表公广基金会当选其持有股份之公司董事及监察人人选，须由董事会核定。 六、第十一款酌修文字。 七、第十二、十三款，增加公共监督与公共问责。 |
| （第二十八条）公视基金会之经费来源如下：
一、政府编列预算之捐赠。 二、基金运用之孳息。 三、国内外公私机构、团体或个人之捐赠。 四、从事公共电视文化事业活动之收入。 五、受托代制节目之收入。 六、其他收入。 |
公广基金会之经费来源如下：
一、政府编列预算之捐赠。 二、基金运用之孳息。 三、国内外公私机构、团体或个人之捐赠。 四、从事公共电视文化事业活动之收入。 五、其他政府机关之专案补助、捐助或奖助。 六、受托代制节目之收入。 七、其他收入。 前项第一款之捐赠，由主管机关统一编列，并依公广基金会营运规模、年度工作计画、物价指数变动，每年检讨并酌予提高。其捐赠金额不得低于以下标准： 一、公共电视台新台币十五亿元。 二、公共化无线电视事业新台币十亿元。 三、原住民族电视台及客家电视台各新台币四亿元。 四、宏观电视台新台币二亿元。 公广基金会受赠前项第二款之捐赠后，应依年度工作计画拨交公共化之无线电视事业。 公广基金会运用第一项第一款之捐赠时，不适用政府采购法与其相关规定。 |
一、为让公广基金会能统一运用资源与进行规划，爰于本条第一项后增加「由主管机关统一编列」之文字。二、为落实有线电视法第五十三条及广播电视事业发展条例第六条规定，特种基金及广电基金应依比例捐赠公广基金会，爰增第一项第五款及第四项条文。
三、为稳定公广基金会年度经费来源，并考量未来运作，爰增订第二项规定，明定政府每年应依公广基金会营运规模、年度工作计画、物价指数变动，检讨调整经费，以因应公广基金会未来发展之需求。惟补助金额不得低于公广基金会各台目前营运之需求。 |
| 无。 | 为促进公共参与，董事会应主动定期进行全国及地区之咨询座谈或其他调查，以蒐集公众对公广基金会所提供服务之意见及建议，作为电台提供服务之决策参考。 | 落实公共广电服务之公共问责制度与增进公众参与，增列本条。 |
附录二
媒体改造学社有关「广播电视垄断防制与多元维护」议题之看法与政策建议
（一） 主张
近两年「反垄断运动」在社会引起的强烈共鸣，展现公民对于当前媒体表现的诸多不满。我们认为，除了防止商营媒体的产业水平与垂直垄断的「防弊」措施之外，政府更应该从积极提升媒体表现水准的「兴利」政策，回应民间对提升媒体品质的长久期待。对此，政府除了修正公视法、扩大公共广电集团之外，更可呼应主管机关与公民团体的相关呼声，规划设立「媒体多元发展基金」。具体的作法，是在「广播电视垄断防制与多元维护法」中，加入相关条文如下：
为健全媒体环境、提升新闻制播质量、扶植媒体人才、促进优质节目之制播、奖励非营利性新闻事业之发展及促进传播媒体相关议题之研习，主管机关应捐助设置媒体多元发展基金，办理相关奖励补助。主管机关应于本法施行后六个月内，协同相关部会拟具管理媒体多元发展基金之法律，交由立法院审议。
（二）投书
反媒体垄断 莫只划红线（胡元辉） 2013年06月03日 苹果日报
备受瞩目的「媒体垄断防制与多元维护法草案」，已于日前经立法院交通委员会初审通过，朝野立委虽就媒体整合「红线」与编辑室公约等相关条文达成共识，但有关设置「媒体多元发展基金」一事，却因若干立委反对而遭搁置。反媒体垄断之目的既在于维护多元，为媒体整合划定红线实乃消极作为，若不能以积极措施支持媒体的多元发展，再多的红线最终仍可能沦为虚线。
不容讳言，一如许多西方民主国家，台湾传统新闻业为了解决经营问题，近年来裁员减薪时有所闻，关门歇业者亦不在少数，其结果新闻品质大受影响，不仅错假之事层出不穷，许多重要的新闻领域如地方、国际与调查报导，亦大幅萎缩。加上所有权集中引发言论单元化的忧虑，益使新闻业重建的课题，格外显得迫切。
许多新闻自由的崇尚者反对政府提拨任何经费补助媒体，或设立任何基金挹注媒体，认为政府不需要为新闻业的生死操任何心，亦不需要为新闻生态的败坏负任何责，甚至误以为政府从来不曾以经费协助媒体，只要政府出钱就是新闻自由的杀手。
此次反媒体垄断立法的诸多版本中，公民团体特别提出设置「媒体多元发展基金」，以健全台湾媒体产业发展，提升新闻素质的构想，可以说正是对此种思维的根本反思。
反对设置「媒体多元发展基金」者，担心此举将授政府介入媒体运作之柄，极可能未蒙其利，先受其害。此一担忧不能说毫无道理，但凡事皆有利弊，若能妥善订定基金管理机制，势必利多于弊。
何况政府补助媒体早有先例，从早期对报章杂志的邮政津贴，到社区报纸、地方新闻以及公共电视的捐助，都是例证。近年来，全球民主国家设置新闻相关基金的呼吁更是时有所闻，对于基金经费的来源，亦多认为不必限于政府预算，尚可取自商营传播事业或消费者。
例如英国「媒体改革联盟」（Media Reform Coalition）去年向政府建议设立「公共媒体信托」，主张由市场占有率高的媒体及获利丰厚的大型网站，提拨一定比率的净利，来补助个人或组织实践公共利益的新闻业。
英国上议院传播委员会去年2月亦曾提出以媒体业者罚款设置调查报导基金的政策建议。无独有偶，美国的媒改团体「自由媒体协会」（Free Press）同样呼吁设置「公共媒体信托基金」，要求政府以扩大拨款或向家用电子装置的消费者征收费用等方式，补助公共媒体。
事实上，由获利良好的商业媒体交叉补贴公共利益新闻业的作法，瑞典及荷兰都曾实施过。显然，设置「媒体多元发展基金」来协助公民与专业新闻工作者的教育训练，推动关乎新闻产业发展的调查与研究，以及支持独立、公民、社区等足以反映社会多元观点与利益的第三类媒体，不仅没有牴触新闻自由，更有助于民主政治的发展。在此反垄断法立法的关键时刻，朝野政党切莫为德不卒，以致维护多元的目标功亏一篑。
（三）媒改团体声明
我们对「媒体垄断防制与多元维护法」的主张：立即法制化，要除弊更要兴利
2013.05.04 媒体改造学社、台湾媒体观察教育基金会、传播学生斗阵
一、反垄断的除弊规定
- 电视频道的水平集中部分，根据四个版本法条内容推估，除国民党版本并未明订实质红线、缺乏管制效力因而不可取之外，其他三个版本所规划的电视频道集团数目，大致在3~5个之间(行政院版可能为4；[1]台大版为4~5；民进党版为3~4)。
- 垂直集中或跨媒体集中部分之规定：(1)行政院版为各媒体经加权指数换算为电视收视率加以管制，不同媒体加权指数经由公开的听证程序后订定。(2) 民进党版本禁止「系统与无线电视、新闻及财经频道、全国性广播或全国性日报之整合」，亦即禁止内容与通路（平台）垂直整合。
- 综合上述分析，我们认为，在广电市场水平集中的规定上，除国民党立委版本之外，三版本之间的实质差异并不大，若其中之一能付诸实施，皆能一定程度回应社会反对媒体垄断之呼声，因此首要之务为尽速依照三版本的相关原则完成立法。至于垂直集中或跨媒体集中的规定方面，行政院版必须在不同媒体加权数值上，确保程序的专业判断与公开透明[2]；民进党版与台大版分离或规范传输与内容制作的具体制度，应再评估。
二、维护多元的兴利目标
- 落实专业自主与公民参与：在行政院版与民进党版中，包括「新闻编辑室公约」、「新闻伦理委员会」、以及「媒体＼商业团体设置独立董＼理事」等三项主要作法，已经形成对于内容监理引入「工作者专业自主」与「公民共管」、以制衡商营媒体利润导向问题的共识。我们建议延伸「参与经营」的产业民主概念，在本法与相关政策中进一步要求(1) 媒体采行「员工董事」制度；(2)将专业自主延伸至非新闻的传播内容制作；(3)鼓励媒体采行包括信托等方式「所有权与专业经营分离」原则等。
- 落实媒体公共服务角色：行政院版本于宪法、通传会组织法与大法官释宪文，以及两公约国内施行法，对于优良新闻及国际新闻制播、促进多元文化均衡发展，及提供公众近用资源等提出承诺，应予肯定。然而，徒承诺无法自行，在本法的相关规定基础上，对于维护多元所需资源、如何取得资源、以及资源由何种公共机制或媒体负责分配使用等，行政院都必须本于职责，立刻提出明确的政策或配套法案加以落实。
[1]行政院版本对于卫星电视频道的垄断”红线”，主要有两个。一是集团所拥有的频道数限制(经营上限为10、新闻频道为3，连同代理频道计算的上限为20、新闻频道为5)，二是合并后年平均收视率上限15%。根据收视率调查显示，从1992至2012年间，台湾电视的年平均收视率总和，二十年来皆在10-12%之间、年度加总皆未能达到15%。不过若结合对于频道数目上限的规定，根据2012年电视频道收视率计算，将收视率前20大频道（不计算不能合并的无线电视台、并考量3个新闻频道的限制等），行政院版的收视率实质门槛上限约为3.2%~3.9%左右。详细资料请参见本社详细说明之1.3.1。
[2] 民进党版的严格分流，虽有简明之效，但对于产业发展及阅听人权益维护并未有明确作用，除采取台大版的系统经营频道数上限等不同政策工具为之，包括(1)要求系统业者提拨更多营收至有线电视基金或影视基金，或(2)推动国内有线电视系统整合、使有线电视系统同时充分实现规模经济的效率，甚至以「准公共化」的性质和方式运营，从而兼顾公共利益与私人投资利益，或(3)以公共投资(包括前述影视基金为基础)创设或鼓励新的公共化电视平台，以达成促使有线电视系统不再造成不公平竞争的目标。
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