未来新闻台申／换照标准参考「镜新闻台」 NCC有决心吗／罗世宏
经历两年多，镜新闻台终于在多达42项附负担、附款或行政指导的条件下获准申设成立，并且已于2月9日公开透过网路试播。这是十年来台湾首家获准成立的卫广新闻台，未来可望在有线电视系统及（或）MOD上架播出。
乐观其成者盼望这家以「民间公共电视」自许的商业电视台一新耳目，为沉疴已久的台湾电视新闻产业带来正面效应，促进整体市场朝向优质新闻的良性竞争。悲观者则担忧目前过度拥挤的新闻市场里再放行新业者进入，在广告市场愈来愈萎缩的情况下，只会加剧新闻台之间的恶性、甚至是「毁灭性」竞争，进而各走偏峰，比现况更加依赖新闻置入与政府标案，结果恐损及媒体独立性并有国家安全的风险疑虑。
两种说法都各有道理。我个人目前较倾向乐观看待，期待镜新闻台毋忘建台初衷，持续坚持新闻专业理念与媒体公器角色，为电视新闻产业带来良性竞争契机，不过这将取决于NCC是否能萃取此一个案之监理经验，并在新闻频道市场监理政策进行后续的相应调整。在进一步论述之前，容我先试着拆解一个问题：新闻频道数量与密度高居世界第一的另类「台湾奇蹟」，究竟是怎么形成的？
台湾新闻频道数量与密度，确实堪称全球之冠。虽然我国有线电视普及率与美国略同，人口数约当美国的十四分之一，但有线电视播送的境内全国性全日新闻／财经频道却多达13个，而美国只有11个全国性全日新闻／财经新闻频道（如果体育新闻频道ESPN News不计入的话）。
台湾观众与广告市场相对小，分食的新闻台数量众多，而且新闻台能从系统取得授权费收入低，但最神奇的一点是绝大多数新闻台都能保持盈利（尽管也有极少数新闻台经营亏损）。相反的，撇开无线电视台不计，美国有线电视的观众与广告市场相对大，前三大有线电视新闻台（Fox News、CNN和MSNBC）过去近二十年来均获利丰厚，直到近年才有Newsmax新闻台成为不可忽视的新参进者。而这四家主流新闻台的政治光谱分布，大约是左右各半。
尽管有线电视面临「剪线潮」，美国三大有线电视新闻台Fox News、CNN和MSNBC获利状况时升时降，但年年均有获利，而且整体上呈现获利成长趋势。以获利最少的2006年为例，Fox News 年度获利2.1亿美元，CNN 获利2.5亿美元，而MSNBC则为0.84亿美元。而2020年是全球疫情与美国大选同时发生的一年，这三家有线电视新闻台的获利也同步达到历史新高：MSNBC年度获利5.7亿美元（总营收11亿美元，其中授权费收入为3.2亿美元），CNN获利7.1亿美元（总营收17亿美元，其中授权费收入为10亿美元），而Fox News的年度获利更高达17.9亿美元（总营收29亿美元，其中授权费收入为16.2亿美元）。无论哪一家主流新闻频道，其投入于新闻编采制播的成本都很惊人！
另外，就有线电视新闻台经营执照来说，美国完全无需获得政府许可。相反的，台湾有线电视新闻台必须事先取得NCC许可执照，而且申设难度越来越高。除了镜新闻台之外，过去十年来还有八大新闻台、中天亚洲台、（境外）东森亚洲新闻台，以及中台湾新闻网等制播新闻内容为主的频道向NCC申请执照，但皆未能或尚未获准申设。
竟无新闻台因市场竞争被淘汰
上述台美之间的巨大反差，不禁令人提问：美国市场大、获利丰，而且不需申请执照即可设立，何以有线电视新闻台新参进者少？而台湾市场小、获利少，申设执照门槛与上架难度皆高，何以在有线电视新闻市场如此拥挤下，既有13个新闻台却没有任何一家因市场竞争淘汰（UDN TV与自由新闻台算是因为不公平竞争条件下夭折或未开播，而非在公平竞争下失利退场）？何以有志于申设新闻台的业者还不断前仆后继，多如过江之鲫？
其中的一个关键在于台湾电视新闻台的经营成本偏低（记者薪资低、过劳且职业尊严低落，被迫从事「业配」等新闻置入操作），国际新闻与地方新闻投资太少，调查与深度报导量有限，正如王维菁与林丽云两位NCC委员在本案「不同意见书」里正确地指出：「业者获利不足，生产投资低落，以致新闻品质与内容多元性表现长期未见起色。…业者即使获利低或亏损，仍留在市场上，并采取低成本策略因应，导致整体台湾电视新闻…充斥同质化、浅碟、重复、诉诸感官刺激、缺乏意见多元性等现象」。客观的说，新闻频道占台湾有线电视总合收视率约1/3，各方为了政治和商业利益想进军这个市场，其中原委不难理解：因为在台湾经营新闻台的投入成本相对很低，但挟新闻频道可换取到的商业或政治利益不小。
为了打破这个电视新闻市场不断廉价地自我复制，也为了避免新闻崩坏损及民主政治的健全运作，我也同意两位NCC委员的看法，应该建立符合结构管制原理的电视新闻产业政策、定期发布市场结构与多元性分析的调查报告，并据以作为今后新闻频道进退场之依据，打破「过度竞争与市场失灵的恶性循环」。
目前电视新闻频道确实「太多」，不宜轻率发放新的新闻台执照，但何以部分媒体集团各拥2个以上新闻／财经新闻台呢？再者，NCC过去也曾发出UDN TV、自由、壹电视等新闻台执照，也都先后遇到无法顺利上架或挤进新闻区块的不公平待遇。这个对系统业者与既有频道业者有利的「潜规则」，再加上自制内容比率较高的新闻频道授权费长期偏低的不合理分润机制…等宿疾，导致优质新闻频道难以出现，或是出现了也可能如昙花一现，难以为继。这些问题，应该是NCC必须优先解决的，但这不等于NCC应该一概阻绝新的新闻频道「进场」。同样的，若以尚未建立「总量管制」或「退场机制」来否决所有新闻频道申设案，理由同样不够充分，也形同剥夺电视新闻市场之参进机会（这理应是受宪法保障的表意自由与公平机会），甚至等于是认可既有业者联合垄断的现实。
我赞成建立合理的新闻频道进退场机制，但至少应该是建立具有一致性的标准，让符合标准者进场，迫使不符标准者退场，新闻频道市场才不会变成一滩「死水」，又迟迟没有「活水」流入。在实务上，主管机关对新旧业者容或有不一致的监理密度，亦即所谓「不对称管制」：各国通讯传播管制哲学的通则是对市场主导者／既有业者采取较严格的问责要求，而不是对新的参进者反而采取较严格（不公平）的标准。
从上述角度衡量，NCC此次针对镜新闻台的审照过程，恐非一次完全符合理想的示范。因为NCC这次「不对称管制」施加的对象是尚未开播、零市占率的新参进业者（包含附负担跟保留许可废止附款，可一部或全部废止，共有附负担12项、附款14项、行政指导16项），其中部分要求相对比既有业者严格很多。我也必须说，NCC此次针对镜新闻台审照作业，一审就审了两年多，期间迟迟不准也不驳，或非民主法治国家应有的正常作法。
我认为，要提升台湾电视新闻品质、问责与公共性的适当产业政策，除了审慎发放新执照之外，至少应该尽速建立公平的竞争条件（公平上架、排频新闻区块，以及合理的有线电视订户费用分润机制），特别是必须提高新闻台经营成本至合理程度。长期以来，台湾各新闻台对新闻编采、查证的制播成本投资（newsroom spending）都太低，远低于民主国家新闻频道的平均水准。在长期投资不足的情况下，台湾电视新闻品质表现当然也就低于正常国家的正常新闻频道！
因此，NCC必须设法将电视新闻产业政策明确化，善用申换照及评鉴等监理工具，并且与文化部共同推动补助与鼓励传统报刊与网路媒体制作优质原生新闻内容的政策措施，让愿意提高新闻产业规格与标准（改善新闻品质、深度与广度，以及新闻工作者专业尊严及实质劳动条件）的新业者有机会进入市场，同时设法让尸位素餐、不符新闻专业与伦理底线、不想投资只想牟取政商利益的业者自然淘汰或被迫退出市场，也就是建立「进退场机制」。
现在已有镜新闻台的案例，NCC不妨在未来审理所有新闻台的申换照审查时，以这次镜新闻台的行政附款做为未来所有新闻台申／换照的参考标准？如果NCC有决心这样贯彻，才有可能建立公平与良性竞争的电视新闻市场。但NCC会这么做吗？如果不会或不能这样做，镜新闻台个案的审照经验只成「例外」或「特例」，那就相当可惜了，因为这就意味着NCC的行政监理作为并不一致且有任意性，这不仅对镜新闻台不尽公平，也恐怕浪费了电视新闻市场终于有「活水」流入的改革契机。
※作者为中正大学传播学系教授、台湾媒体观察教育基金会董事长、媒体改造学社监事，本文同步刊登于上报
罗 世宏
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