未來新聞台申／換照標準參考「鏡新聞台」 NCC有決心嗎／羅世宏
經歷兩年多，鏡新聞台終於在多達42項附負擔、附款或行政指導的條件下獲准申設成立，並且已於2月9日公開透過網絡試播。這是十年來台灣首家獲准成立的衞廣新聞台，未來可望在有線電視系統及（或）MOD上架播出。
樂觀其成者盼望這家以「民間公共電視」自許的商業電視台一新耳目，為沉痾已久的台灣電視新聞產業帶來正面效應，促進整體市場朝向優質新聞的良性競爭。悲觀者則擔憂目前過度擁擠的新聞市場裡再放行新業者進入，在廣告市場愈來愈萎縮的情況下，只會加劇新聞台之間的惡性、甚至是「毀滅性」競爭，進而各走偏峰，比現況更加依賴新聞置入與政府標案，結果恐損及媒體獨立性並有國家安全的風險疑慮。
兩種說法都各有道理。我個人目前較傾向樂觀看待，期待鏡新聞台毋忘建台初衷，持續堅持新聞專業理念與媒體公器角色，為電視新聞產業帶來良性競爭契機，不過這將取決於NCC是否能萃取此一個案之監理經驗，並在新聞頻道市場監理政策進行後續的相應調整。在進一步論述之前，容我先試着拆解一個問題：新聞頻道數量與密度高居世界第一的另類「台灣奇蹟」，究竟是怎麼形成的？
台灣新聞頻道數量與密度，確實堪稱全球之冠。雖然我國有線電視普及率與美國略同，人口數約當美國的十四分之一，但有線電視播送的境內全國性全日新聞／財經頻道卻多達13個，而美國只有11個全國性全日新聞／財經新聞頻道（如果體育新聞頻道ESPN News不計入的話）。
台灣觀眾與廣告市場相對小，分食的新聞台數量眾多，而且新聞台能從系統取得授權費收入低，但最神奇的一點是絕大多數新聞台都能保持盈利（儘管也有極少數新聞台經營虧損）。相反的，撇開無線電視台不計，美國有線電視的觀眾與廣告市場相對大，前三大有線電視新聞台（Fox News、CNN和MSNBC）過去近二十年來均獲利豐厚，直到近年才有Newsmax新聞台成為不可忽視的新參進者。而這四家主流新聞台的政治光譜分佈，大約是左右各半。
儘管有線電視面臨「剪線潮」，美國三大有線電視新聞台Fox News、CNN和MSNBC獲利狀況時升時降，但年年均有獲利，而且整體上呈現獲利成長趨勢。以獲利最少的2006年為例，Fox News 年度獲利2.1億美元，CNN 獲利2.5億美元，而MSNBC則為0.84億美元。而2020年是全球疫情與美國大選同時發生的一年，這三家有線電視新聞台的獲利也同步達到歷史新高：MSNBC年度獲利5.7億美元（總營收11億美元，其中授權費收入為3.2億美元），CNN獲利7.1億美元（總營收17億美元，其中授權費收入為10億美元），而Fox News的年度獲利更高達17.9億美元（總營收29億美元，其中授權費收入為16.2億美元）。無論哪一家主流新聞頻道，其投入於新聞編採製播的成本都很驚人！
另外，就有線電視新聞台經營執照來說，美國完全無需獲得政府許可。相反的，台灣有線電視新聞台必須事先取得NCC許可執照，而且申設難度越來越高。除了鏡新聞台之外，過去十年來還有八大新聞台、中天亞洲台、（境外）東森亞洲新聞台，以及中台灣新聞網等製播新聞內容為主的頻道向NCC申請執照，但皆未能或尚未獲准申設。
竟無新聞台因市場競爭被淘汰
上述台美之間的巨大反差，不禁令人提問：美國市場大、獲利豐，而且不需申請執照即可設立，何以有線電視新聞台新參進者少？而台灣市場小、獲利少，申設執照門檻與上架難度皆高，何以在有線電視新聞市場如此擁擠下，既有13個新聞台卻沒有任何一家因市場競爭淘汰（UDN TV與自由新聞台算是因為不公平競爭條件下夭折或未開播，而非在公平競爭下失利退場）？何以有志於申設新聞台的業者還不斷前仆後繼，多如過江之鯽？
其中的一個關鍵在於台灣電視新聞台的經營成本偏低（記者薪資低、過勞且職業尊嚴低落，被迫從事「業配」等新聞置入操作），國際新聞與地方新聞投資太少，調查與深度報導量有限，正如王維菁與林麗雲兩位NCC委員在本案「不同意見書」裡正確地指出：「業者獲利不足，生產投資低落，以致新聞品質與內容多元性表現長期未見起色。…業者即使獲利低或虧損，仍留在市場上，並採取低成本策略因應，導致整體台灣電視新聞…充斥同質化、淺碟、重複、訴諸感官刺激、缺乏意見多元性等現象」。客觀的說，新聞頻道佔台灣有線電視總合收視率約1/3，各方為了政治和商業利益想進軍這個市場，其中原委不難理解：因為在台灣經營新聞台的投入成本相對很低，但挾新聞頻道可換取到的商業或政治利益不小。
為了打破這個電視新聞市場不斷廉價地自我複製，也為了避免新聞崩壞損及民主政治的健全運作，我也同意兩位NCC委員的看法，應該建立符合結構管制原理的電視新聞產業政策、定期發佈市場結構與多元性分析的調查報告，並據以作為今後新聞頻道進退場之依據，打破「過度競爭與市場失靈的惡性循環」。
目前電視新聞頻道確實「太多」，不宜輕率發放新的新聞台執照，但何以部分媒體集團各擁2個以上新聞／財經新聞台呢？再者，NCC過去也曾發出UDN TV、自由、壹電視等新聞台執照，也都先後遇到無法順利上架或擠進新聞區塊的不公平待遇。這個對系統業者與既有頻道業者有利的「潛規則」，再加上自製內容比率較高的新聞頻道授權費長期偏低的不合理分潤機制…等宿疾，導致優質新聞頻道難以出現，或是出現了也可能如曇花一現，難以為繼。這些問題，應該是NCC必須優先解決的，但這不等於NCC應該一概阻絕新的新聞頻道「進場」。同樣的，若以尚未建立「總量管制」或「退場機制」來否決所有新聞頻道申設案，理由同樣不夠充分，也形同剝奪電視新聞市場之參進機會（這理應是受憲法保障的表意自由與公平機會），甚至等於是認可既有業者聯合壟斷的現實。
我贊成建立合理的新聞頻道進退場機制，但至少應該是建立具有一致性的標準，讓符合標準者進場，迫使不符標準者退場，新聞頻道市場才不會變成一灘「死水」，又遲遲沒有「活水」流入。在實務上，主管機關對新舊業者容或有不一致的監理密度，亦即所謂「不對稱管制」：各國通訊傳播管制哲學的通則是對市場主導者／既有業者採取較嚴格的問責要求，而不是對新的參進者反而採取較嚴格（不公平）的標準。
從上述角度衡量，NCC此次針對鏡新聞台的審照過程，恐非一次完全符合理想的示範。因為NCC這次「不對稱管制」施加的對象是尚未開播、零市佔率的新參進業者（包含附負擔跟保留許可廢止附款，可一部或全部廢止，共有附負擔12項、附款14項、行政指導16項），其中部分要求相對比既有業者嚴格很多。我也必須說，NCC此次針對鏡新聞台審照作業，一審就審了兩年多，期間遲遲不準也不駁，或非民主法治國家應有的正常作法。
我認為，要提升台灣電視新聞品質、問責與公共性的適當產業政策，除了審慎發放新執照之外，至少應該儘速建立公平的競爭條件（公平上架、排頻新聞區塊，以及合理的有線電視訂戶費用分潤機制），特別是必須提高新聞台經營成本至合理程度。長期以來，台灣各新聞台對新聞編採、查證的製播成本投資（newsroom spending）都太低，遠低於民主國家新聞頻道的平均水準。在長期投資不足的情況下，台灣電視新聞品質表現當然也就低於正常國家的正常新聞頻道！
因此，NCC必須設法將電視新聞產業政策明確化，善用申換照及評鑑等監理工具，並且與文化部共同推動補助與鼓勵傳統報刊與網絡媒體製作優質原生新聞內容的政策措施，讓願意提高新聞產業規格與標準（改善新聞品質、深度與廣度，以及新聞工作者專業尊嚴及實質勞動條件）的新業者有機會進入市場，同時設法讓尸位素餐、不符新聞專業與倫理底線、不想投資只想牟取政商利益的業者自然淘汰或被迫退出市場，也就是建立「進退場機制」。
現在已有鏡新聞台的案例，NCC不妨在未來審理所有新聞台的申換照審查時，以這次鏡新聞台的行政附款做為未來所有新聞台申／換照的參考標準？如果NCC有決心這樣貫徹，才有可能建立公平與良性競爭的電視新聞市場。但NCC會這麼做嗎？如果不會或不能這樣做，鏡新聞台個案的審照經驗只成「例外」或「特例」，那就相當可惜了，因為這就意味着NCC的行政監理作為並不一致且有任意性，這不僅對鏡新聞台不盡公平，也恐怕浪費了電視新聞市場終於有「活水」流入的改革契機。
※作者為中正大學傳播學系教授、台灣媒體觀察教育基金會董事長、媒體改造學社監事，本文同步刊登於上報
羅 世宏
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