台灣公共廣電邁向公共媒體的未來：從立法事件中說起／程宗明
2018年9月20日，在文化部主持的安排下，所有從事公共廣播電視通訊的專業經理人，以及媒體通傳的主管機關官員，還有長期支持公共電視擴大的媒體專家學者與媒體工會一同出席，合力發表支持文化部目前研擬公共媒體法的行動宣言。選在台北當代工藝設計分館舉辦的記者會，雖然是文化部所屬的機構，但其前身就是南海學園的科學教育館，就是台灣電視之始教育電視台的發射之處，此一意含，是否象徵著對台灣電視起源問題的一個全新改造開始，看似這是一個巧合，但是也很有時代寓意。
2018年9月30日在前身是科學教育館內召開《公共媒體法》的修法說明會
公共媒體法回歸時代的改革軌跡
本次公共媒體法的最大變革，就是提出將文化部所屬三個財團法人媒體組織合併，為何這是一個回復時代軌跡的改革方向作為，因為這正是1991年台灣解嚴剛度過震盪抗爭後，新聞局提出的三個革新過往沉苛弊病問題的做法，包含創設公共電視台、改制中央通訊社、及分離中國廣播公司海外部到國家電台。如今這三個當年的產物，期許併為一個公共媒體集團，豈不說明了將三股力量合併起來，齊心面對台灣長期以來的電子媒體生態問題。而在那個同一時間點上，也就是1990年上半年度，也提出了草擬中的行政院組織法，涉及成立文化部與廣播電視的職權劃分爭議上，經過近三十年的滾動發展，今天的局勢也呼應了當年民間專家學者的呼籲，讓廣播電視的文化主權彰顯，確實回應民眾生活上的感受與需求。
1990年就已經開始討論廣播電視回歸文化主權的議題
但是一個回撥時鐘的改革，一定也引發一個時代疑問，也就是當電視已經被行動載具與網絡取代的當下，為何還要成為改革的主體，不放諸網絡策略暢行來達成目的嗎？
所以我們要從目的開始談起，也就是思考文化部提出的前瞻思維核心。在具體的說明中，文化部揭示幾個重點：
- 振興「本國文化傳播權」意義，同時可以在國際強大競爭下尋求開展
- 各公媒體資源預算不足的解決，以整合方式尋求突破
- 持續推動數位時代的文化傳播力量
這個政策高度的問題，值得恆常討論。首先本國文化傳播權的定義，需要一個開放討論與收束的過程，原公視法總則中都有名目式 (nominal) 的規條，如公共電視應該如何做、公共電視必須遵守的服務原則，這些都是間接實踐民眾傳播權的手段，但是屬於規範性 (normative) 的本國文化傳播權的定義，似乎藉此機會，如有一番討論，是對公共廣電治理發展有很突破性的助益，特別是以國際趨勢的格局來說。
談到公共媒體普遍的資源不足問題，則一再揭示如果我們將公共媒體視為一個正式的公共事業部門 (public enterprise or sector)，台灣的部分在世界各國比較中是明顯地不成體統與規模；如果本次修法願意導引到上位思考來看，這個問題應該不只是用法律作為一種財政工具，獲得足夠預算而已。而是，逼使政府面對自己財政紀律問題，提問是否法定職責 (mandate) 被自我低估了，無法滿足民眾需要，產生棄職的倫理問題，而且以財團法人的一貫控管財務出路思考，是否要在媒體部門給予例外原則 (exceptionalism) 的辯論。
最後以數位時代 (或稱為網絡時代) 的需求而言，轉向公共媒體的概念 (public service media) 如何有效服務網絡時代的公民需求，這已經不用說是一個積極面對的議題，各國已有的討論論述，如能藉此機會與台灣在地說法做一比對與整合，則是本次修法啟動下的一大貢獻，無論對台灣公媒體與公民社會，都是極重要的意義。
關乎公共廣電媒體之未來討論
論道本國文化傳播權 (communication right)，勢必從基本的社會科學論理開始建構。也就是當2000年左右，台灣逐漸成形的公民社會實體下，自然對公民權有所確認 (citizenship)，如果我們都認同西方民主理論的援引與對台灣深刻的影響，以下說法應該是有正當性的。公民權（或稱公民權利、公民資格、citizenship），延續英國社會學家T.H. Marshall所架構的福利國家理論中的公民權發展之說，分別來自十七世紀的人權說、十八至十九世紀的民主議會政治制度、及二十世紀工商社會充分就業的需求，於是產生了法律、政治、與社會的三權共構之說，作為公民權之內涵；接續的社會變動，將其興起權利一併考量：首先為工業權（industrial right）的呼聲漸起，也就是產業民主的嘗試，試圖開放勞工介入經營的權利，來保障工作權、基本生計、物價與生活品質；其次為法律領域內的經濟、社會、文化權（Economic, Social and Cultural rights）的觀念，強調爭取社會福利的權利不單在於物質的滿足，而在於能力（capabilities）上的授能（empowerment），也就是使福利受惠者有能力介入物質分配的政策協商，可以做選擇、可以實現個人的期望；凡此權利的衍生，皆是以限定的民族國家（nation-state）為本。
當1997年公共電視法通過後，該台就是台灣民主社會中傳播事業的典範，以標準自持，同時貼近媒體改革與左派社會褔利理論作依歸。
公共媒體的文化權概念奠基在福利國家公民權、及文化多樣性原則之上
但隨着全球化的動盪，平權運動、移民權利、多語言的文化觀、原住民族的正名運動等，也成為公共電是服膺因支持的走向，所以依恃的公民權正超越國家民族的界線，結合人權（human rights）理論，不單依據過去物質階級的觀點，而跨越到種族、性別、宗教的區別上。而這樣文化取向的權利觀，在媒體領域於2006年達到頂點，讓聯合國教科文組織得以通《文化多樣性公約》 (Convention on the Protection of the Cultural Diversity)，後續歐盟理事會(Council of Europe) 以所屬國的文化部為主體組織，也公佈媒體多元性原則 (Media Diversity)；這些指令，台灣公共電視都有界接其價值與實踐。
所以今日的文化權再次深化與申論，勢必從台灣三次政黨輪替後的成熟民主社會中外延而出新的視野，如果我們以這次公共媒體法的新增條文為依歸，就可知台灣文化國際定位是一個相當重要的指標，在於：台灣觀點、亞洲品牌、國際平台、及傳播話語權的一路開展。也就是，台灣已有自信透過公媒體，將民主經驗作為國際交流的有開展價值的內容，貢獻全球公民也形塑台灣的文化主體。這樣，擴大公共媒體的上位思考，足需國家財政重新規畫並擴大長期地投入。
由此延伸一系列規範性意義的辯論，更形重要。如國際平台的建構，使以境外衞星為主還是CDN的新戰略？所謂亞洲品牌，我們要使公廣與何謂的亞洲印象結合成為品牌呢？亞洲電視節的產業圖譜、抗衡中國威權的新亞洲、還是亞太區主流的公廣象徵 (Asia Pacific Broadcasting Union)？作為何種國際社會之上的平台？是大西洋兩岸的自由民主政權 (liberal democracy) 陣營、還是以亞洲區東北亞、東南亞國協的持續擴大整合未來新興區域？而最後國際話語權，提供台灣如何的正名與發聲價值？是西方價值採用的第一名 (言論自由與性平)、還是全球華人社會的第一民主品牌、抑或是亞洲太平洋區社經發展的領頭者之一？這樣的質問討論，我想應該能提醒改革再次集其國家資源，注入公媒體，期待興盛台灣定位之前，不能妄想未來所有的關鍵形象都能有所斬獲，而是目標必須有所選擇，藉此如可促成一個傳播權上位的詮釋架構，才不會愧對楬櫫的改革大旗。
第二項重要問題，就是目前各公媒體彼此的預算與資源不足問題，是否由整合方式得到補足的加乘綜效的解決方案。其實，不足已是當代公媒普象，反而是要第一個質問的傳播權意義定案後，應該會有圓滿的補足解答。在此之前，我們現階段至少先建立政府財務紀律來促成執行面的不偏移。首先，如果觀看國際標準而言，所謂公共廣電支出的國民分配額度排行，應該是一個有效地檢視機制，經過2005年新西蘭文化與遺產部的發起調查、BBC透過皇家憲章更新的議約比對、至加拿大公廣 (CBC) 與智庫組織 (Nordicity) 自2014年以來的連續定期訪視，形成一個國際間認同的引述架構，而台灣在此一規模上，顯然居於破表的下限之外 (1.74加幣)。
2014年以後國際媒體智庫組織 Nordicity 製表協助公廣產業做經費的國際評比
經費與一個事業體的職責與貢獻 (remit and mandate) 息息相關，這也是以上評比的正當性來源。台灣公共廣電的職責於法定上相對抽象需要演繹，但是如今增修條款 (最新修正案第六、八、十、十一、十三、五十四條) 都延伸出具體規範性執掌授予，此要達成政策果效定有資源配置的合理性，絕非政府移轉財團法人苛求自籌與人民募捐可達成。本次立法討論，應該確認兩個問題的解套：一者就是終結政府財團法人預算凍結的適用性；二是確認國家影視未來發展的指標性投資非屬人民募捐之標的 (終結導入美國 PBS系統的制度)，而是國家財政的責任。以上兩個原則如無確認，台灣公媒體與影視未來的討論終究只能在「緣木求魚」的諷刺中錯誤循環無出路。
從負面的管制觀點來論，政府間的組織，如監察審計單位，或如德國財政的審計制度中，規定核撥收視費 (公廣收入) 的政府委員會 KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten)，可要求公視每年提出經費使用執行情形備查，同時也具體衡量政府提供的財務是否足夠支撐廣電法定職權的有效實施與目標達成，並請政府內部門改進。
至於進入更務實的第三項問題來說，何謂當下數位時代的傳播權力量之浮現，在這個網絡競爭的複雜時代，目前公廣媒體的經營選擇，已逐漸形成，以歐洲廣電聯盟 (EBU) 於2018年底發表了觀測報告為例，看出今年有更具體的討論綱領。EBU認為從發行流通 (distribution) 的角度來切入，目前可守與可行模式有七種如下：
- 自有財務資源做地面波轉播發射網絡的持續經營
- 以購買服務模式方式委託發射，即有可能投入5G時代中 eMBMS (多媒體廣播／群播服務) 而結案
- 以自身內容的市場價值，尋求與網絡平台業者 (IPTV) 合作，由網絡提供者觸達市場使用者，以收費方式實現合作雙方的本利比
- OTT (Over-the-top) 網絡影音平台模式，第一種標準做法為公廣建立自己的品牌平台，透過公開的網絡架構，讓用戶免費近用，部分酌收費用
- OTT 模式的流通供應社 (syndication) 模式，讓公廣將內容以個案方式，議約績效良好的商業平台合夥，放在其網域顯著處達成行銷收視的績效，內容收益則由該平台掌握
- OTT第三方模式，依據強大流通平台的公開議約條件，將公廣自家內容上網，建置其資料庫在第三方的網絡供應鏈路中，相關經費都由第三方負責
- OTT出售模式，公廣將自身內容，全然賣斷給強大的第三方影音平台，公廣不付網絡之任何營運成本，第三方採行付費模式提供用戶使用
這個產業觀測的已定說法，將可成為台灣公媒體政策，就如何明確達成本土文化傳播與向國際傳達台灣文化之目標，綜合做靈活或有策略性的選擇方案，這樣應該可以使公媒體的未來配置，與現有公媒體各事業單位的能力與市場利基特性與落差，給予務實配對與調整。
現階段，傳統電視台的公視、華視、客家電視台，應當都是以內容生產優勢為本的網絡事業夥伴，財團法人中央廣播電台，則是在影音內容網絡傳遞上與不可取代的廣播 (radio) 普及上實有可為，而財團法人中央社則是國際新聞流通與國家政策資訊傳達的法定者，我們期待這些特性能與公廣產業國際的發展模式，做緊密可行的互動討論。那2019年開始，我相信台灣公媒體的立法訴求，是能擺脫過往內耗攻防，轉為超越黨派的民主傳播進階的政策論述大戲，成為極有價值的公共媒體治理與規範篇章。
2018-2019年公共媒體的未來是業界、學研圈、公民社會、及國際論壇上討論的熱議點
程 宗明
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