镜电视申请“过关”，NCC的电视治理也过关吗？／蔡蕙如
今年1月镜电视新闻台的执照申设案，以多项附带条款相关规定通过。部分媒体报导提及这是“史上最严格”的申设案，引导出“NCC太严格”、“NCC卡关”的刻板说法，易于误导一般公众忽略主管机关对新闻频道申设结构管制的责任所在。
综观本次NCC的审查过程，应可反思台湾电视新闻产业问题，并进而提出跳脱制度与政策困境的两点思考。
一、NCC对镜电视的执照审查与通过条件，是否太严格？
对于镜电视的设立，NCC明确针对镜电视的股权结构、财务规划、频道定位、经营方针、劳动权益与公共问责等面向，提出附带通过12项负担、14项保留许可废止权以及16项行政指导等众多附带条款。光从数量而言，似乎是“高”标准。
不过，这些附带条件，大多来自镜新闻营运计画书的内容，及该公司承诺的事项，是为了让镜新闻得以落实营运计划的相关事项所订定。如同《卫星广播电视法》第一条立法精神：“为促进卫星广播电视健全发展，保障公众视听权益，维护视听多元化”，因此主管机关要确保新闻台可以遵守相关权利义务与规范，保障公众的视听权利与该电视台内部员工之劳动权益，就必须有两个层次的思考。首先，既然是基本公共利益，本来就应该严格规范；其次，都已经是基本权利保障与履行义务了，那么行政主管机关的管制与规范，应属合理范围。
二、依法办理之外，NCC是否进行制度性结构管制？
台湾电视新闻市场密度全球罕见，目前已有13个境内卫星新闻频道与5个无线新闻频道，过度饱和与竞争的结果，导致业者普遍获利不足，因此新闻内容同质化、腥羶化、重复播放的状况日趋严重。这样的现象来自业者因低获利或因亏损而采取低成本的经营方式，或更直接以政治商业置入的方式呈现新闻。
上述乱象反映出NCC缺乏对卫广电视新闻产业的长期政策，也未有明确的进退场机制。长年以来，NCC对卫广频道市场的申换照标准并不清晰，申请表与评分表无法有效检视立法精神与标准，难以实质把关。以至到目前为止，新闻频道之间除了各自的政治商业利益立场之外，大多数内容几乎没有差别，也造成损害阅听人权益、不利于民主社会与公共议题的发展。
实质上，频道进退场机制、换照制度等相关审查都太宽松，NCC并无有效工具让产业适度淘汰表现不佳的新闻频道，导致新频道要进入市场变得更加困难，管制卡在“进退不得”的处境中，市场难以有效竞争、发展。
如同不同意见书中所陈述，还有一个申设制度漏洞是申设费用过低、重新送审门槛过低，申请过程得以无限次补件。这个缺漏已造成审查制度缺乏一致性标准的问题。例如，在每一次重新补件的过程中，申请者得以根据NCC认为不足处加以补正相关资料，若每一次补正都逐渐符合申设标准，那么是否补件越多次，代表越能通过申设案呢？因此针对申请制度的程序、申请费用过低、补件条件门槛过低等问题，NCC都应尽速修改相关规范。
台湾电视新闻市场密度全球罕见，过度饱和与竞争的结果，导致业者普遍获利不足，因此新闻内容同质化、腥羶化、重复播放的状况日趋严重。
图片来源："WHIO-TV Studio" by Scott Beale is licensed under CC BY 2.0
对NCC与镜电视的期许
在制度不足、政策缺乏规划的状况下，两位委员的不同意见书更表达出对镜电视、对台湾新闻产业的疑虑，包括目前台湾新闻电视市场已经过度饱和，新增一电视频道恐无助于公众视听权益保障与多元内容发展；该频道之定位与内容跟其他频道并无显著差别；该频道之财务规划以政府标案为重（甚至规划一年将有10亿的政府标案），高于广告收入，对公司整体营运与新闻公正性恐有重大影响等等。另外，该频道之实质控制人隐晦不明等问题，都是接下来镜电视必须面对并且改善的。
综观来看，NCC在此次镜电视的审查过程中，应能符合卫广法的立法精神；但实质的执行过程中，仍有许多不足之处。做为频道申换照的主管机关，社会期待NCC不以特定业者是否“卡关”或“护航”为念，而是以建立制度、完善结构管制为依归。
而镜电视通过审查后，将成为十多年来首见的“新”新闻台。期许镜新闻的加入，能带动台湾电视新闻产业的正向发展力量，带给台湾观众具有多元视角与高品质的节目内容，同时坚守调查公共议题与事件的第四权监督角色，并确保公司治理不受特定老板的政治与商业利益所主导。
（作者为台师大社教系专案助理教授、媒体改造学社社员。本文同步刊登于天下独立评论）
蕙如 蔡
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