Published On: 週四, 二月 10th, 2022

鏡電視申請「過關」,NCC的電視治理也過關嗎?/蔡蕙如

今年1月鏡電視新聞台的執照申設案,以多項附帶條款相關規定通過。部分媒體報導提及這是「史上最嚴格」的申設案,引導出「NCC太嚴格」、「NCC卡關」的刻板說法,易於誤導一般公眾忽略主管機關對新聞頻道申設結構管制的責任所在。

綜觀本次NCC的審查過程,應可反思台灣電視新聞產業問題,並進而提出跳脫制度與政策困境的兩點思考。

一、NCC對鏡電視的執照審查與通過條件,是否太嚴格?

對於鏡電視的設立,NCC明確針對鏡電視的股權結構、財務規劃、頻道定位、經營方針、勞動權益與公共問責等面向,提出附帶通過12項負擔、14項保留許可廢止權以及16項行政指導等眾多附帶條款。光從數量而言,似乎是「高」標準。

不過,這些附帶條件,大多來自鏡新聞營運計畫書的內容,及該公司承諾的事項,是為了讓鏡新聞得以落實營運計劃的相關事項所訂定。如同《衞星廣播電視法》第一條立法精神:「為促進衞星廣播電視健全發展,保障公眾視聽權益,維護視聽多元化」,因此主管機關要確保新聞台可以遵守相關權利義務與規範,保障公眾的視聽權利與該電視台內部員工之勞動權益,就必須有兩個層次的思考。首先,既然是基本公共利益,本來就應該嚴格規範;其次,都已經是基本權利保障與履行義務了,那麼行政主管機關的管制與規範,應屬合理範圍。

二、依法辦理之外,NCC是否進行制度性結構管制?

台灣電視新聞市場密度全球罕見,目前已有13個境內衞星新聞頻道與5個無線新聞頻道,過度飽和與競爭的結果,導致業者普遍獲利不足,因此新聞內容同質化、腥羶化、重複播放的狀況日趨嚴重。這樣的現象來自業者因低獲利或因虧損而採取低成本的經營方式,或更直接以政治商業置入的方式呈現新聞。

上述亂象反映出NCC缺乏對衞廣電視新聞產業的長期政策,也未有明確的進退場機制。長年以來,NCC對衞廣頻道市場的申換照標準並不清晰,申請表與評分表無法有效檢視立法精神與標準,難以實質把關。以至到目前為止,新聞頻道之間除了各自的政治商業利益立場之外,大多數內容幾乎沒有差別,也造成損害閱聽人權益、不利於民主社會與公共議題的發展。

實質上,頻道進退場機制、換照制度等相關審查都太寬鬆,NCC並無有效工具讓產業適度淘汰表現不佳的新聞頻道,導致新頻道要進入市場變得更加困難,管制卡在「進退不得」的處境中,市場難以有效競爭、發展。

如同不同意見書中所陳述,還有一個申設制度漏洞是申設費用過低、重新送審門檻過低,申請過程得以無限次補件。這個缺漏已造成審查制度缺乏一致性標準的問題。例如,在每一次重新補件的過程中,申請者得以根據NCC認為不足處加以補正相關資料,若每一次補正都逐漸符合申設標準,那麼是否補件越多次,代表越能通過申設案呢?因此針對申請制度的程序、申請費用過低、補件條件門檻過低等問題,NCC都應盡速修改相關規範。

台灣電視新聞市場密度全球罕見,過度飽和與競爭的結果,導致業者普遍獲利不足,因此新聞內容同質化、腥羶化、重複播放的狀況日趨嚴重。 圖片來源:"WHIO-TV Studio" by Scott Beale is licensed under CC BY 2.0

台灣電視新聞市場密度全球罕見,過度飽和與競爭的結果,導致業者普遍獲利不足,因此新聞內容同質化、腥羶化、重複播放的狀況日趨嚴重。
圖片來源:"WHIO-TV Studio" by Scott Beale is licensed under CC BY 2.0

對NCC與鏡電視的期許

在制度不足、政策缺乏規劃的狀況下,兩位委員的不同意見書更表達出對鏡電視、對台灣新聞產業的疑慮,包括目前台灣新聞電視市場已經過度飽和,新增一電視頻道恐無助於公眾視聽權益保障與多元內容發展;該頻道之定位與內容跟其他頻道並無顯著差別;該頻道之財務規劃以政府標案為重(甚至規劃一年將有10億的政府標案),高於廣告收入,對公司整體營運與新聞公正性恐有重大影響等等。另外,該頻道之實質控制人隱晦不明等問題,都是接下來鏡電視必須面對並且改善的。

綜觀來看,NCC在此次鏡電視的審查過程中,應能符合衞廣法的立法精神;但實質的執行過程中,仍有許多不足之處。做為頻道申換照的主管機關,社會期待NCC不以特定業者是否「卡關」或「護航」為念,而是以建立制度、完善結構管制為依歸。

而鏡電視通過審查後,將成為十多年來首見的「新」新聞台。期許鏡新聞的加入,能帶動台灣電視新聞產業的正向發展力量,帶給台灣觀眾具有多元視角與高品質的節目內容,同時堅守調查公共議題與事件的第四權監督角色,並確保公司治理不受特定老闆的政治與商業利益所主導。

(作者為台師大社教系專案助理教授、媒體改造學社社員。本文同步刊登於天下獨立評論

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