Published On: 週三, 七月 8th, 2020

末世的頻譜治理 對於NCC的監管建議/程宗明

 

NCC已經要邁向第六屆委員會的治理,在此當下,台灣是否完全進入網路監理的時代,數位時代已經是一個終結一切的宣告?實為不然,我們從國際脈落與台灣實際,提出一些管見,希望能讓這個快速跟風的社會,只見網路不見國建的淺薄風向,能有一些節制。以下懇切建言,希望社會關係網絡中的份子們(stakeholders), 能有所切實討論,並對規管機構有所影響。

1、 數位頻率廣播不能放棄

數位廣播 (digital radio, DAB+),這個轉換煙硝時代的響刺聲,不是早已於2010年的台灣熄火了嗎,但是在島內中人都不知這是目前仍在亞非歐三大洲響徹雲霄的傳播革命。台灣的確失敗了,在沒有任何政府投資關鍵業者下,任頻自暴自棄,這不是世界的精神。

截至目前為止,使用數位廣播進行轉換或完成的國家,全世界達到45國,五億兩千九百萬民眾是收聽者,另外歐盟一年前通過電子傳播規範 (Electronic Communication Code) 要求各會員國導入房車配備DAB+收音系統。環伺緊鄰亞太的澳洲,是當今最成功的數位廣播市場推展,甫從新冠肺炎解封後,居然使廣播收聽率上揚,達成7.1%的季成長率。而且這項調查數據得自GfK數位收聽調
查服務 (從A.C. Nielsen轉型過來),所有調查對象都是從智慧手機、電腦等載具徵集資料而來,象徵澳洲是走一個整體轉型的數位媒體未來。

這也說明了,目前台灣為何應再次考慮二次引進數位廣播二代系統。根據台灣2019年MAA媒體白皮書之調查,廣播廣告成長率過去十年一路負數,正成長唯有一次;而絕對數來看,媒體涵蓋率一直處於20%左右。這樣微弱的市場,卻有171家各地電台登記數,來分食這樣零碎的市場。廣播媒體觸達率的大幅降低,是一個警訊,這樣的發展豈不應做一次重大的轉型,謀取生機而非坐以待斃。
就無線電頻率的發展意義來說,DAB+ 足可提供明確的誘因發展,包含:
1. 頻率使用效率
2. 訊息精準覆蓋之改善
3. 警急通告的穩定性
4. 交通資訊更加值運用
5. 電台經營的成本降低與環保效用

DAB+透過顯著的海報表達在亂世災害中其重要的價值(程宗明/提供)

DAB+透過顯著的海報表達在亂世災害中其重要的價值(程宗明/提供)

 

這些發展性對於公營廣播有很大意義,包含讓警察廣播電台RDS-TMC的交通服務升級 (TPEG),以及重啟中央廣播電台引領數位發展的使命。這樣的基礎,也證明台灣廣播的公共投資,可以帶動轉型的著床依據。NCC是否能就頻率使用效率角度,開出第一槍的考量號角,進行轉換。

2、 數位轉換實績不可不登錄

台灣不是聯合國的會員,因此在媒體頻率的監理全球機制上缺席,就是非國際電訊聯盟 (International Telecommunications Union) 會員的結果。但是這不是一個會籍的影響而已,而是在國際版圖上消失的嚴重後果。以2015年為例,ITU公告了無線電視數位轉換日。緣起於2006年6月16日,因為當日達成一個GE06的區域協議,讓國際無線頻率第一區 (包含歐非洲到俄羅斯、與中亞的伊朗),設定一個無線電視類比轉換數位的進程計畫,以2015年6月17日作一個終止點,來藉此評估各國發展上的進步與困難。然而,在這時日前台灣早就於2012年8月就完成數位轉換。
然而至2019年ITU在全球發布數位轉換回顧報告時,在亞洲居然把台灣完全忽視,納入中國尚未完成的一塊。我們的角色,還不如蒙古共和國。

 

聯合國ITU組織公開文件顯然在亞洲不見台灣的獨立存在。(程宗明/提供)

聯合國ITU組織公開文件顯然在亞洲不見台灣的獨立存在。(程宗明/提供)

 

這當然是一個恆常的國際問題,但是主管頻率監理機構NCC,應該就這些登記問題,定時發布週知聯合國通告,讓國人理解,我們本來就有的努力,及不斷形成國際社會可以參酌的資訊,包含聯合國機構在內都是一再要努力傳達的對象,使我們台灣走入國際的意義有實質的呈現。

3、 數位無線廣播電視共同傳輸平台之再議

全球對於頻率使用的有效性,還是在於電視台與廣播電台數位化的合理運作,這方面台灣已經落後了十五年。目前公媒法草案 (2018年9月提出) 又提供了一次廣電共同傳輸平台的法源基礎,如果文化部有心要做公媒體的整合與組裝,不單是內容跨平台傳輸,而是這個廣電媒體的基礎建設 (涵蓋傳輸發射網路),應當是數位化之後,一個終極的工作流程與組織的再造。這非新意,而是最後機會的再議,是數位化未全面的最後一步,可以立刻在既有業者規範內加速地溝通
與合作。

 

那本於監理發射站特許執照的NCC,理當樂見這一波政府重組公共媒體集團的意旨,從無線監理的角色,一起配合推動。
但是擁有無線射頻專業管理知識的NCC,其實還可能是執行面最有力的治理權責之身。這樣,勢必也不能將管制知識停留在十五年前,根據目前歐洲的Broadcast Networks Europe —泛歐無線廣播電視委託承播之電信事業聯盟的態勢,可見各國公司化過程並非順利,有諸多當年spin-off 的法人,並不能獨立順行,而被併入跨國集團或私募基金。而歐洲還有關鍵先行者國家,維持獨立資本運作,如匈牙利,不但全國營資本,同時賦予多工平台執照優勢 (multiplexer),推出最新進的影音平台服務。這些傳統模式的殞落與新進模式的勝出,都是台灣規劃政策落實上的重大選擇,而亞太模式也定要納入考量。

 

標準建置的共同傳輸平台公司擁有複合性與高效能的管理平台。圖中為義大利公共廣電傳輸公司 RAIWAY。(程宗明/提供)

標準建置的共同傳輸平台公司擁有複合性與高效能的管理平台。圖中為義大利公共廣電傳輸公司 RAIWAY。(程宗明/提供)

 

4、 CIP路線的確實選擇與演練

CIP (Critical Information Infrastructure Protection) 就是關鍵基礎設施在傳播媒體規範上的應用,這個起源美國反恐主義的國安思維,透過FCC的管規形成一套做法,後與國土安全計畫整合併行。在台灣自2016年民進黨重新執政後,積極推動,搭配抗中、全球反恐作戰、假新聞的防治、還有氣候變遷的危脅,成為高度正當性行動的介入,作媒體管制的熱議題。
作為傳播基礎建設的規管機關,NCC勢必在未來數年內,還要配合行政院國土安全與資安辦公室的規劃,立定輔導業者進行安全演練的目標與操練。其實,台灣長期以來就缺乏對天然災害的媒體演練做定期訓練,目前當下的政治氣候,反而應當先補強這個部分,而且這是符合聯合國《仙台減災綱領》(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030) 對各國的指導規範,同
時也列入永續發展目標(SDGs1,11,13) 需要在2030年以前達成的全球評比。
從這樣的角度來看,台灣執行CIP的媒體演練,是一個政治對抗的意外落實演訓,但是卻與全球公共廣電服務在頻率特許上的任務,也是意外接軌,但相對發展落後。舉例而言,聯合國該事務的重要諮詢組織ABU (亞太廣電聯盟),早自2014年開始推動廣播電視防災的會議 (名為ABU Media Summit on Climate Change, ICTs and DRR) 與聯繫平台,但是除台灣公視以外,公部門機構似乎完全脫節。2019年起,ABU領銜於聯合國Global Platform會議上提出宣言,推動亞太廣電媒體分成兩個方向的行動來分別達成目標D與G,如後:

(D)目標 (仙台防災綱領:防止關鍵設施與基礎服務斷訊之損害)

(1) 整合媒體進入國家政府防災策略落實計畫
(2) 確認媒體基礎建設是有韌性的
(3) 認證媒體相應緊急狀況的標準作業程序
(4) 廣電頻率之保留專用
(5) 新聞傳播院校中當導入預防災害的課程模組

(G)目標 (仙台防災綱領:近用複合型災害早期預警系統與相關資訊)

(1) 廣電組織應與政府、市民團體、研究與國際機構締結結盟關係
(2) 廣電內部成立特殊環境事務部門
(3) 落實節目製作推動規劃與新聞記者最佳實務的檔案建立
這些明確的規劃,卻無見到NCC將此一資訊列入政策指導或者是目前CIP的目標規劃。對台灣最大不能自主預防的危機,當屬天然災害,CIP是否應先促進廣電媒體,尤其是公共電視,鎖定不能取代的功能做目標,減少其他不必要的政治性演練,使之方案真實幫助廣電業者扮演實質有效的功能,就是防減災。
CIP 這個政策推動,有國際高度,請問NCC願意做一個整合平台,為台灣媒體治理的有效性爭取準備時間與政策紅利嗎?

 

國際間對於CIP與廣電媒體的說法,台灣NCC有準確接受到嗎?(程宗明/提供)

國際間對於CIP與廣電媒體的說法,台灣NCC有準確接受到嗎?(程宗明/提供)

 

5、 數位無線電視頻率的創新使用

最後,展望數位頻率作為新平台未來,5G轟世之外,廣電媒體的頻率也不應做低度利用 (只放影音)。要突破這個想法,其實是全球的業者都在嘗試中,不是某些公共利益魔人的幻想。
6月9日美國FCC 透過一次特別的委員投票程序,展示支持力,通過一項委員會立場的通令 (Declaratory Ruling),提出一個特別豁免修正,一併納入廣電規範修正提案之公告 (NPRM) 內,讓公眾表達意見。這個特殊行動其實要推動美國數位無線電視第三代的落實 (ATSC 3.0),而FCC正在改寫管規做法,導引這次革命性創新可以落實。而特別豁免,就是希望使用頻道傳輸數據者,其經營可以不受所有權者涵蓋區域的上限管制 (ownership cap)。
簡單說,美國電視規範ATSC第三代推出,就是讓空中無線傳輸的規格轉成IP格式,與當代網通事業可無縫接軌。這樣開啟了一個新的無線傳輸通道的可能,就是過去資料廣播 (Datacasting) 的再生。因為空中發射的數據資料,可以快速讓IoT物流網業者、5G業者、行動載具接收,使經營廣播電視發射的基礎事業,可以轉型成為商業性的資料通訊服務,也可做B2B的大量發射無線網路替代者,也可強化自身做為交通資訊導航、緊急資訊推播業者;更具發想能力者,可能認為這種大頻寬播放者,可以結合智慧城市的監控與資料採礦需求。但是,另一角度來看,也可作功能分殊化,依地制宜用廣播資訊推播 (Geo-Targeting),達到有效傳達區域性資訊,只讓該區獨享的精準性。
台灣已經於2012年完成了數位轉換,頻率的有效使用,的確可以藉此重新討論。同時對於無線電視頻率 (600-694MHz) 之未來,一個前瞻性的討論,總是比現有慣性利用,更具意義。而且,這種典範轉移,可以嘗試導入技術中立性的基本法高度。進一步務實而看,如果有擴大的公廣電事業體,作導入新創,才是一個有成功性的媒體轉型策略,這方面政府與頻率規管機構之間需要有一個對話與共識。

 

 

ATSC 3.0 可以擦亮Datacasting過去的黃金招牌嗎?(程宗明/提供)

ATSC 3.0 可以擦亮Datacasting過去的黃金招牌嗎?(程宗明/提供)

 

結語

本文在此呼籲作無線頻率末世的管理,並非認定這是一個黃昏的科技,而是強調目前這種發展干擾性的破壞 (Disruption),已經大到一種末世的亂象感,甚至從國際角度看,台灣某方面是獨享這種末世觀,顯然本地還是自持最新科技萬能論的不務實想法。藉此提出從全球媒體治理的觀點,環視發展動態,希望即將上任的NCC委員會,能在這個好似無線廣電末世的機會點上,用末世的翻轉天地之高度,作出其實合乎時代感的創新公益決策,將台灣無線廣電頻率的使用導向應有的未來。

 

參考資料:
World dab (2020). DAB+ the future of radio. ABU Digital Broadcasting Symposium.

Ilham Ghazi (2019). DSO Overview and ITU supports in Cross-border Frequency Coordination. ITU Report

Word DAB (2019). Media and Cybersecurity—Understanding upstream and downstream dependencies. ABU Digital Broadcasting Symposium.

FCC (June 9, 2020) DECLARATORY RULING AND NOTICE OF PROPOSED RULEMAKING In the Matter of Promoting Broadcast Internet Innovation through ATSC 3.0. MB Docket No. 20-145.

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程 宗明

程 宗明

研究員 at 財團法人公共電視文化事業基金會
從高教畢業進入媒體工作,我一直在追尋返回現代化的傳媒建構,相應國際趨勢的變與不變;我常說自己的工作內涵:以國際知識網絡助公傳媒研發政策擬定、串連公共利益為核心之廣電開發伙伴關係、提供教育訓練資訊與建置資料庫、促進公傳媒之產學交流、協助公共電視董事會與企業之合作發展與監督、推動台灣以廣電產業發展實績走入國際社會;這些說起來振振有詞,但是今世代是否還能被感動?這是別人對我的疑惑年代,也是我的不惑年代。台灣還有機會嗎?我在找答案。

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