Published On: 周三, 七月 8th, 2020

末世的频谱治理 对于NCC的监管建议/程宗明

 

NCC已经要迈向第六届委员会的治理,在此当下,台湾是否完全进入网路监理的时代,数位时代已经是一个终结一切的宣告?实为不然,我们从国际脉落与台湾实际,提出一些管见,希望能让这个快速跟风的社会,只见网路不见国建的浅薄风向,能有一些节制。以下恳切建言,希望社会关系网络中的份子们(stakeholders), 能有所切实讨论,并对规管机构有所影响。

1、 数位频率广播不能放弃

数位广播 (digital radio, DAB+),这个转换烟硝时代的响刺声,不是早已于2010年的台湾熄火了吗,但是在岛内中人都不知这是目前仍在亚非欧三大洲响彻云霄的传播革命。台湾的确失败了,在没有任何政府投资关键业者下,任频自暴自弃,这不是世界的精神。

截至目前为止,使用数位广播进行转换或完成的国家,全世界达到45国,五亿两千九百万民众是收听者,另外欧盟一年前通过电子传播规范 (Electronic Communication Code) 要求各会员国导入房车配备DAB+收音系统。环伺紧邻亚太的澳洲,是当今最成功的数位广播市场推展,甫从新冠肺炎解封后,居然使广播收听率上扬,达成7.1%的季成长率。而且这项调查数据得自GfK数位收听调
查服务 (从A.C. Nielsen转型过来),所有调查对象都是从智慧手机、电脑等载具征集资料而来,象征澳洲是走一个整体转型的数位媒体未来。

这也说明了,目前台湾为何应再次考虑二次引进数位广播二代系统。根据台湾2019年MAA媒体白皮书之调查,广播广告成长率过去十年一路负数,正成长唯有一次;而绝对数来看,媒体涵盖率一直处于20%左右。这样微弱的市场,却有171家各地电台登记数,来分食这样零碎的市场。广播媒体触达率的大幅降低,是一个警讯,这样的发展岂不应做一次重大的转型,谋取生机而非坐以待毙。
就无线电频率的发展意义来说,DAB+ 足可提供明确的诱因发展,包含:
1. 频率使用效率
2. 讯息精准覆蓋之改善
3. 警急通告的稳定性
4. 交通资讯更加值运用
5. 电台经营的成本降低与环保效用

DAB+透过显著的海报表达在乱世灾害中其重要的价值(程宗明/提供)

DAB+透过显著的海报表达在乱世灾害中其重要的价值(程宗明/提供)

 

这些发展性对于公营广播有很大意义,包含让警察广播电台RDS-TMC的交通服务升级 (TPEG),以及重启中央广播电台引领数位发展的使命。这样的基础,也证明台湾广播的公共投资,可以带动转型的着床依据。NCC是否能就频率使用效率角度,开出第一枪的考量号角,进行转换。

2、 数位转换实绩不可不登录

台湾不是联合国的会员,因此在媒体频率的监理全球机制上缺席,就是非国际电讯联盟 (International Telecommunications Union) 会员的结果。但是这不是一个会籍的影响而已,而是在国际版图上消失的严重后果。以2015年为例,ITU公告了无线电视数位转换日。缘起于2006年6月16日,因为当日达成一个GE06的区域协议,让国际无线频率第一区 (包含欧非洲到俄罗斯、与中亚的伊朗),设定一个无线电视类比转换数位的进程计画,以2015年6月17日作一个终止点,来借此评估各国发展上的进步与困难。然而,在这时日前台湾早就于2012年8月就完成数位转换。
然而至2019年ITU在全球发布数位转换回顾报告时,在亚洲居然把台湾完全忽视,纳入中国尚未完成的一块。我们的角色,还不如蒙古共和国。

 

联合国ITU组织公开文件显然在亚洲不见台湾的独立存在。(程宗明/提供)

联合国ITU组织公开文件显然在亚洲不见台湾的独立存在。(程宗明/提供)

 

这当然是一个恒常的国际问题,但是主管频率监理机构NCC,应该就这些登记问题,定时发布周知联合国通告,让国人理解,我们本来就有的努力,及不断形成国际社会可以参酌的资讯,包含联合国机构在内都是一再要努力传达的对象,使我们台湾走入国际的意义有实质的呈现。

3、 数位无线广播电视共同传输平台之再议

全球对于频率使用的有效性,还是在于电视台与广播电台数位化的合理运作,这方面台湾已经落后了十五年。目前公媒法草案 (2018年9月提出) 又提供了一次广电共同传输平台的法源基础,如果文化部有心要做公媒体的整合与组装,不单是内容跨平台传输,而是这个广电媒体的基础建设 (涵盖传输发射网路),应当是数位化之后,一个终极的工作流程与组织的再造。这非新意,而是最后机会的再议,是数位化未全面的最后一步,可以立刻在既有业者规范内加速地沟通
与合作。

 

那本于监理发射站特许执照的NCC,理当乐见这一波政府重组公共媒体集团的意旨,从无线监理的角色,一起配合推动。
但是拥有无线射频专业管理知识的NCC,其实还可能是执行面最有力的治理权责之身。这样,势必也不能将管制知识停留在十五年前,根据目前欧洲的Broadcast Networks Europe —泛欧无线广播电视委托承播之电信事业联盟的态势,可见各国公司化过程并非顺利,有诸多当年spin-off 的法人,并不能独立顺行,而被并入跨国集团或私募基金。而欧洲还有关键先行者国家,维持独立资本运作,如匈牙利,不但全国营资本,同时赋予多工平台执照优势 (multiplexer),推出最新进的影音平台服务。这些传统模式的殒落与新进模式的胜出,都是台湾规划政策落实上的重大选择,而亚太模式也定要纳入考量。

 

标准建置的共同传输平台公司拥有复合性与高效能的管理平台。图中为义大利公共广电传输公司 RAIWAY。(程宗明/提供)

标准建置的共同传输平台公司拥有复合性与高效能的管理平台。图中为义大利公共广电传输公司 RAIWAY。(程宗明/提供)

 

4、 CIP路线的确实选择与演练

CIP (Critical Information Infrastructure Protection) 就是关键基础设施在传播媒体规范上的应用,这个起源美国反恐主义的国安思维,透过FCC的管规形成一套做法,后与国土安全计画整合并行。在台湾自2016年民进党重新执政后,积极推动,搭配抗中、全球反恐作战、假新闻的防治、还有气候变迁的危胁,成为高度正当性行动的介入,作媒体管制的热议题。
作为传播基础建设的规管机关,NCC势必在未来数年内,还要配合行政院国土安全与资安办公室的规划,立定辅导业者进行安全演练的目标与操练。其实,台湾长期以来就缺乏对天然灾害的媒体演练做定期训练,目前当下的政治气候,反而应当先补强这个部分,而且这是符合联合国《仙台减灾纲领》(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030) 对各国的指导规范,同
时也列入永续发展目标(SDGs1,11,13) 需要在2030年以前达成的全球评比。
从这样的角度来看,台湾执行CIP的媒体演练,是一个政治对抗的意外落实演训,但是却与全球公共广电服务在频率特许上的任务,也是意外接轨,但相对发展落后。举例而言,联合国该事务的重要咨询组织ABU (亚太广电联盟),早自2014年开始推动广播电视防灾的会议 (名为ABU Media Summit on Climate Change, ICTs and DRR) 与联系平台,但是除台湾公视以外,公部门机构似乎完全脱节。2019年起,ABU领衔于联合国Global Platform会议上提出宣言,推动亚太广电媒体分成两个方向的行动来分别达成目标D与G,如后:

(D)目标 (仙台防灾纲领:防止关键设施与基础服务断讯之损害)

(1) 整合媒体进入国家政府防灾策略落实计画
(2) 确认媒体基础建设是有韧性的
(3) 认证媒体相应紧急状况的标准作业程序
(4) 广电频率之保留专用
(5) 新闻传播院校中当导入预防灾害的课程模组

(G)目标 (仙台防灾纲领:近用复合型灾害早期预警系统与相关资讯)

(1) 广电组织应与政府、市民团体、研究与国际机构缔结结盟关系
(2) 广电内部成立特殊环境事务部门
(3) 落实节目制作推动规划与新闻记者最佳实务的档案建立
这些明确的规划,却无见到NCC将此一资讯列入政策指导或者是目前CIP的目标规划。对台湾最大不能自主预防的危机,当属天然灾害,CIP是否应先促进广电媒体,尤其是公共电视,锁定不能取代的功能做目标,减少其他不必要的政治性演练,使之方案真实帮助广电业者扮演实质有效的功能,就是防减灾。
CIP 这个政策推动,有国际高度,请问NCC愿意做一个整合平台,为台湾媒体治理的有效性争取准备时间与政策红利吗?

 

国际间对于CIP与广电媒体的说法,台湾NCC有准确接受到吗?(程宗明/提供)

国际间对于CIP与广电媒体的说法,台湾NCC有准确接受到吗?(程宗明/提供)

 

5、 数位无线电视频率的创新使用

最后,展望数位频率作为新平台未来,5G轰世之外,广电媒体的频率也不应做低度利用 (只放影音)。要突破这个想法,其实是全球的业者都在尝试中,不是某些公共利益魔人的幻想。
6月9日美国FCC 透过一次特别的委员投票程序,展示支持力,通过一项委员会立场的通令 (Declaratory Ruling),提出一个特别豁免修正,一并纳入广电规范修正提案之公告 (NPRM) 内,让公众表达意见。这个特殊行动其实要推动美国数位无线电视第三代的落实 (ATSC 3.0),而FCC正在改写管规做法,导引这次革命性创新可以落实。而特别豁免,就是希望使用频道传输数据者,其经营可以不受所有权者涵盖区域的上限管制 (ownership cap)。
简单说,美国电视规范ATSC第三代推出,就是让空中无线传输的规格转成IP格式,与当代网通事业可无缝接轨。这样开启了一个新的无线传输通道的可能,就是过去资料广播 (Datacasting) 的再生。因为空中发射的数据资料,可以快速让IoT物流网业者、5G业者、行动载具接收,使经营广播电视发射的基础事业,可以转型成为商业性的资料通讯服务,也可做B2B的大量发射无线网路替代者,也可强化自身做为交通资讯导航、紧急资讯推播业者;更具发想能力者,可能认为这种大频宽播放者,可以结合智慧城市的监控与资料采矿需求。但是,另一角度来看,也可作功能分殊化,依地制宜用广播资讯推播 (Geo-Targeting),达到有效传达区域性资讯,只让该区独享的精准性。
台湾已经于2012年完成了数位转换,频率的有效使用,的确可以借此重新讨论。同时对于无线电视频率 (600-694MHz) 之未来,一个前瞻性的讨论,总是比现有惯性利用,更具意义。而且,这种典范转移,可以尝试导入技术中立性的基本法高度。进一步务实而看,如果有扩大的公广电事业体,作导入新创,才是一个有成功性的媒体转型策略,这方面政府与频率规管机构之间需要有一个对话与共识。

 

 

ATSC 3.0 可以擦亮Datacasting过去的黄金招牌吗?(程宗明/提供)

ATSC 3.0 可以擦亮Datacasting过去的黄金招牌吗?(程宗明/提供)

 

结语

本文在此呼吁作无线频率末世的管理,并非认定这是一个黄昏的科技,而是强调目前这种发展干扰性的破坏 (Disruption),已经大到一种末世的乱象感,甚至从国际角度看,台湾某方面是独享这种末世观,显然本地还是自持最新科技万能论的不务实想法。借此提出从全球媒体治理的观点,环视发展动态,希望即将上任的NCC委员会,能在这个好似无线广电末世的机会点上,用末世的翻转天地之高度,作出其实合乎时代感的创新公益决策,将台湾无线广电频率的使用导向应有的未来。

 

参考资料:
World dab (2020). DAB+ the future of radio. ABU Digital Broadcasting Symposium.

Ilham Ghazi (2019). DSO Overview and ITU supports in Cross-border Frequency Coordination. ITU Report

Word DAB (2019). Media and Cybersecurity—Understanding upstream and downstream dependencies. ABU Digital Broadcasting Symposium.

FCC (June 9, 2020) DECLARATORY RULING AND NOTICE OF PROPOSED RULEMAKING In the Matter of Promoting Broadcast Internet Innovation through ATSC 3.0. MB Docket No. 20-145.

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程 宗明

程 宗明

研究员 at 财团法人公共电视文化事业基金会
从高教毕业进入媒体工作,我一直在追寻返回现代化的传媒建构,相应国际趋势的变与不变;我常说自己的工作内涵:以国际知识网络助公传媒研发政策拟定、串连公共利益为核心之广电开发伙伴关系、提供教育训练资讯与建置资料库、促进公传媒之产学交流、协助公共电视董事会与企业之合作发展与监督、推动台湾以广电产业发展实绩走入国际社会;这些说起来振振有词,但是今世代是否还能被感动?这是别人对我的疑惑年代,也是我的不惑年代。台湾还有机会吗?我在找答案。

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